國務(wù)院常務(wù)會(huì)議近日審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。會(huì)議指出，要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥，優(yōu)先對(duì)群眾需求迫切、城市安全和社會(huì)治理隱患多的城中村進(jìn)行改造，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)，真正把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。如果將之放到當(dāng)下迫切需要推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的大背景下，推進(jìn)城中村改造無疑具有了更高層面的重要意義。

　　城中村、棚戶區(qū)是城市化快速發(fā)展的特有產(chǎn)物，越是崛起為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、金融、產(chǎn)業(yè)、文化中心的城市，城市的空間延伸越舒展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬實(shí)力越耀眼，城市人口越趨集中，城中村及棚戶區(qū)現(xiàn)象往往就越突出。中央及國務(wù)院把城中村改造的重要舉措放在超大特大城市中穩(wěn)步施行，戰(zhàn)略意義深遠(yuǎn)，是高質(zhì)量發(fā)展大局中的重要一環(huán)。

　　比較國內(nèi)外的城市化進(jìn)程，我國城中村現(xiàn)象的成因有著自身獨(dú)有的路徑。它絕非西方“圈地運(yùn)動(dòng)”“羊吃人”資本掠奪下失地農(nóng)民流落的孤島，也與許多發(fā)展中國家一座座生機(jī)勃勃城市光環(huán)下的“貧民窟”有著根本不同。改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加劇，大量外來人口涌入城市，在城市周圍形成了次區(qū)域地區(qū)。我國城中村的出現(xiàn)與城市核心功能的發(fā)展相伴而生，互為支撐，這也為城中村的進(jìn)一步改造提供了方向。正如《落腳城市》作者、加拿大作家道格·桑德斯所言，“落腳城市的發(fā)展是城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)，得之則諸事順?biāo)?，反之則矛盾頻發(fā)”。不論巴西的里約還是印度的孟買，居于城市邊緣的貧民窟幾乎成為無解的難題，困擾著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。但在我國，城中村的改造不僅是有解的，而且可能是大有可為的。

　　從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真調(diào)研，了解城中村的特殊性，是穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造前必須做好的功課。從區(qū)劃上看，我國城中村已經(jīng)屬于城市，但在土地權(quán)屬、戶籍管理等方面卻仍然維持著舊有的農(nóng)村模式。隨著新條件、新環(huán)境、新經(jīng)濟(jì)的形成，城中村改造不是數(shù)年前棚戶區(qū)改造的簡(jiǎn)單復(fù)制粘貼，二者的土地權(quán)屬與資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)幾乎完全不同，二者在人口密集度上也相差甚遠(yuǎn)，城中村往往聚集了一座城市中頗有活力的勞動(dòng)力人口。這些特性決定了老舊棚戶區(qū)改造時(shí)適用的貨幣化分房等金融手段已經(jīng)不再適用于城中村的改造，后者要求更多的社會(huì)統(tǒng)籌、多方面要素的全面動(dòng)員，吸引多方資金投入，做到更多的保障性住房的配套，使短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效應(yīng)都能得到更好的保證。同樣，城中村改造也不可能簡(jiǎn)單化為房地產(chǎn)開發(fā)商的狂歡。因?yàn)樗敲裆こ蹋凇胺孔〔怀础痹瓌t之下，逐利的房產(chǎn)開發(fā)背離城市和諧發(fā)展的初衷，也將損害城中村中居民的普遍利益。

　　可以毫不夸張地說，從城中村成因的進(jìn)路及城中村特殊性的分析來看，城中村改造顯然是一場(chǎng)我們必須面對(duì)的重要任務(wù)，也將檢驗(yàn)我們制度的優(yōu)越性。在保有公益資源存量的基礎(chǔ)上，算好城中村改造中公益資源增量的賬本，是觀察城中村社會(huì)效應(yīng)的切入點(diǎn)。從社會(huì)福利均等上看，城中村的改造是不是帶來民眾享有的福利水平的進(jìn)一步提高；從公共安全及公共衛(wèi)生的均衡上看，人們的出行舒適度與飲食健康是否有了進(jìn)一步增加；從人們對(duì)幸福生活的向往上看，他們的期望值是否得到進(jìn)一步提升；等等。把握好這些方向，回答好這些關(guān)鍵問題，就能做到城中村改造的“穩(wěn)中求進(jìn)”與“積極穩(wěn)妥”。

　　城中村改造是一項(xiàng)戰(zhàn)略性極高的惠民工程，是我國制度優(yōu)勢(shì)與制度自信下必能解決的重大工程。超大特大城市應(yīng)迎難而上，創(chuàng)造性地推進(jìn)城中村改造工程，提升城市整體品質(zhì)，提質(zhì)增效，穩(wěn)步推進(jìn)，把我們的城市變得更美好。（作者是西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）