推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是實施城市更新行動的重要內(nèi)容，也是重要的民生工程和民心工程。黨的二十大報告指出，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。近年來，廣州市大力實施城市更新行動。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，全市累計完成改造老舊小區(qū)810個，累計改造老舊建筑4670.4萬平方米，惠及64.1萬戶家庭、205.2萬居民。2023年，全市計劃再推進(jìn)100個以上老舊小區(qū)改造。在實施老舊小區(qū)改造過程中，廣州深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌好“四對關(guān)系”，為加快實現(xiàn)老城市新活力、“四個出新出彩”添磚加瓦，也為超特大城市實施老舊小區(qū)改造和推動城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供可復(fù)制可推廣的“廣州經(jīng)驗”。

　　堅持民生優(yōu)先，統(tǒng)籌好城市發(fā)展和市民宜居安居的關(guān)系

　　改革開放以來，社區(qū)逐漸成為城市社會的基本單元。由于年代久遠(yuǎn)，一大批2000年前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)普遍面臨著市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、維護(hù)保養(yǎng)不及時等難題，亟須加以改造。對此，習(xí)近平總書記明確指出，“城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民?！背鞘械暮诵氖侨?，城市更新和發(fā)展不能不講究經(jīng)濟(jì)價值，但要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，不斷提高城市發(fā)展的宜居性。

　　廣州城市建設(shè)歷史悠久，市內(nèi)老舊小區(qū)類型多元，呈現(xiàn)出街巷型、單位大院型、商品房型等不同空間類型并存的情形。從區(qū)域分布來看，黃埔等老工業(yè)區(qū)建有大量始于20世紀(jì)中后期的國企員工宿舍樓、“房改房”和集資房，天河、白云、番禺等區(qū)仍有不少小產(chǎn)權(quán)房，老三區(qū)（越秀、荔灣和海珠）則存在“代管房”和“住改商”等歷史遺留問題。這些老舊小區(qū)大多產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口異質(zhì)性強(qiáng)，居民訴求不盡相同，成為廣州“三舊”改造的痛點和難點。為了更好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作，近年來廣州不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計，成立由市長擔(dān)任組長的城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在全省率先出臺《廣州市老舊小區(qū)改造工作實施方案》，逐步構(gòu)建起老舊小區(qū)改造“1+N”政策體系(即1個實施方案，N個配套政策)。這些措施為老舊小區(qū)改造提供政策支撐，推動改造工作依法有序進(jìn)行。在實施過程中，廣州全面摸清老舊小區(qū)改造底數(shù)和需求，匯總建立全市老舊小區(qū)數(shù)據(jù)庫，并由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局根據(jù)輕重緩急和財力狀況，每年滾動修編老舊小區(qū)改造計劃。廣州在國家、省級改造方案基礎(chǔ)上，因地制宜，特別增加統(tǒng)籌類改造類型，將老舊小區(qū)改造分為基礎(chǔ)、完善、提升、統(tǒng)籌四大類60項改造內(nèi)容，層層遞進(jìn)，滿足不同居民群體對美好生活的需要。在財力有限的情況下，廣州堅持盡力而為、量力而行的原則，從解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，結(jié)合片區(qū)（社區(qū)）老舊小區(qū)居民需求和實際條件，優(yōu)先安排小區(qū)內(nèi)供排水、供電、供氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老、托幼、機(jī)動車泊位等民生設(shè)施作為改造項目，精細(xì)提升社區(qū)居民的生活品質(zhì)。

　　堅持多元化參與，統(tǒng)籌好政府、市場、市民三大主體的關(guān)系

　　老舊小區(qū)改造是一項系統(tǒng)性工程，涉及政府、市場、市民等不同主體，需要調(diào)動相關(guān)各方的積極性、主動性和創(chuàng)造性。從全國各地情況來看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造主要由政府出資，而社會資本融資難一直是改造難以推進(jìn)的主要原因。廣州地處改革開放前沿，政府公共服務(wù)能力和水平較強(qiáng)，財力也較為雄厚；廣州市場主體總量龐大，老舊小區(qū)改造給其中的房地產(chǎn)開發(fā)、建筑施工以及物業(yè)服務(wù)等類型企業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇；當(dāng)前，廣州常住人口超過1800萬，實際管理服務(wù)人口超過2200萬，市民對基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置的需求在不斷增加。為此，廣州充分發(fā)揮自身特點和優(yōu)勢，發(fā)布《廣州市社會力量以市場化方式參與老舊小區(qū)改造工作機(jī)制(征求意見稿)》，鼓勵社會資本參與老舊小區(qū)改造，讓政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，努力構(gòu)建市場化、專業(yè)化、可持續(xù)的長效運作機(jī)制。

　　在舊改工作中，政府是主導(dǎo)力量，市場和市民是重要協(xié)同力量，因此要把控好政府與市場、政府與市民之間關(guān)系的合理邊界。首先，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。廣州既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)各類市場主體平等參與舊改項目，允許參與企業(yè)從舊改中獲取合理回報，又要發(fā)揮政府在編制舊改規(guī)劃、創(chuàng)設(shè)良好制度環(huán)境、監(jiān)督管理舊改項目等方面的職能，合力推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。在具體實施路徑上，支持功能置換、公房分類活化、閑置低效空間再利用等改造方式，也可以選擇企業(yè)規(guī)?；ㄔO(shè)運營、政府與社會投資組合實施等不同方式。在資金籌措上，則采取政府投資、社會資本參與、居民出資、專業(yè)經(jīng)營單位出資多種模式靈活組合的機(jī)制。其次，建立政府與市民的相互信任和良性互動。老舊小區(qū)改造項目一般投資大、周期長，單靠政府一方的力量難免捉襟見肘，需要逐步樹立“誰受益誰出資”的理念，建立政府、社區(qū)居民和社會力量合理分擔(dān)改造資金的機(jī)制。對于居民出資，廣州市規(guī)定可采取直接出資、讓渡小區(qū)公共收益、完善小區(qū)后續(xù)管養(yǎng)、支持小區(qū)居民提取公積金等多種方式。政府會優(yōu)先選擇居民改造意愿強(qiáng)、參與積極性高、有出資意愿的小區(qū)實施改造。

　　堅持“拆治興”并舉，統(tǒng)籌好城市更新和歷史文化保護(hù)的關(guān)系

　　廣州是國家歷史文化名城和嶺南文化的搖籃，歷史文化資源豐富。如何處理好建與拆、新與舊、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，始終是城市更新繞不過的重要課題。2018年10月，習(xí)近平總書記在視察廣州時強(qiáng)調(diào)，“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。” 為此，廣州市堅持“拆治興”并舉，特別是在越秀、荔灣、海珠等歷史悠久的老城區(qū)，不搞大拆大建，更多采用“繡花”功夫推進(jìn)微改造，打造出永慶坊、北京路等集城市更新和文化傳承于一體的精品工程，既有效提升街區(qū)的人居環(huán)境，又保留好城市歷史文化記憶。

　　老舊小區(qū)改造并不只簡單地對小區(qū)物理空間進(jìn)行升級，更重要的是在尊重原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，針對不同情況分類施策，更好延續(xù)城市的城脈、商脈和文脈?；诖耍瑥V州統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新改造和歷史文化保護(hù)，在老舊小區(qū)改造中積極探索實踐，打出一系列“組合拳”，并將探索成果固化為相應(yīng)的規(guī)章制度：第一，發(fā)布《廣州市城市更新專項規(guī)劃(2021-2035年)》(征求意見稿)，明確更新項目正負(fù)面清單，對不符合“三區(qū)三線”、歷史文化保護(hù)以及城市環(huán)境總體規(guī)劃等情況的城市更新項目，原則上不列入全面改造范圍。第二，出臺《廣州市老舊小區(qū)既有建筑活化利用實施辦法》，立足老舊小區(qū)現(xiàn)有資源稟賦和居民實際需求，探索活化利用老舊小區(qū)改造項目的既有建筑，避免大拆大建，保護(hù)好各類歷史文化遺存。第三，落實《廣州市老舊小區(qū)改造聯(lián)動工作機(jī)制》，通過打破部門和區(qū)域壁壘，讓各類專項工程和老舊小區(qū)改造項目同步實施，盡量減少施工改造給社區(qū)地形地貌和群眾生活帶來的影響。第四，編制《廣州市以繡花功夫打造老舊小區(qū)成片連片改造示范區(qū)工作實施方案》，探索推進(jìn)老舊小區(qū)成片連片改造提升的新模式，實現(xiàn)由單個小區(qū)改造向成片連片縱深推進(jìn)、由小區(qū)物理空間改造向街區(qū)社會治理轉(zhuǎn)變。此舉大大提升改造效果，也解決了因文物跨區(qū)域而帶來的溝通不暢、協(xié)作不力等問題，促進(jìn)歷史文化遺存保護(hù)和活化利用。

　　堅持黨建引領(lǐng)，統(tǒng)籌好老舊小區(qū)改造和基層社會治理的關(guān)系

　　社區(qū)是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，也是城市治理的“最后一公里”。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”。老舊小區(qū)改造不僅包括硬件設(shè)施的升級，也包括社區(qū)治理的同步改進(jìn)。在老舊小區(qū)改造工作中，廣州探索構(gòu)建“區(qū)—街—社區(qū)—網(wǎng)格—樓宇”五級黨組織網(wǎng)絡(luò)，健全黨建引領(lǐng)的多元化治理方式，推動各類服務(wù)治理資源下沉到街道、社區(qū)。同時，不斷完善基層民主協(xié)商制度，為不同利益主體搭建協(xié)商議事平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

　　當(dāng)前，不少城鎮(zhèn)老舊小區(qū)“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，人口結(jié)構(gòu)以老年人和外來租戶為主，居民參與意識不強(qiáng)，社區(qū)共同體意識薄弱。有鑒于此，廣州把老舊小區(qū)改造作為構(gòu)建完整社區(qū)、創(chuàng)新社區(qū)治理的重要路徑，實現(xiàn)社區(qū)空間形態(tài)改造和基層治理效能提升的有機(jī)結(jié)合。廣州積極探索“黨建引領(lǐng)+多元共治”的老舊小區(qū)改造治理新模式，組建由居民代表、居委會、政府部門、設(shè)計師、物業(yè)公司等組成的建設(shè)管理委員會，讓各方共同參與改造項目設(shè)計，提升居民參與的積極性，并全過程鼓勵引導(dǎo)居民參與監(jiān)督項目實施情況，收到良好效果。黃埔區(qū)魚珠街道蟹山社區(qū)荔香花園始建于20世紀(jì)80年代，是典型的老舊小區(qū)。為了協(xié)調(diào)解決加裝電梯遇到的各種利益糾紛，社區(qū)專門成立一支矛盾糾紛調(diào)解黨群服務(wù)隊，最終促成荔香花園15號樓電梯的加裝。天河區(qū)天園街道腰崗社區(qū)始建于20世紀(jì)60年代，過去缺少物業(yè)公司管理，居民一直盼望著翻新和改造。腰崗社區(qū)與毗鄰的天河軟件園合作，將閑置地塊盤活改造成停車場，提供給軟件園員工使用，再利用停車費來開展小區(qū)物業(yè)管理，整個社區(qū)的容貌品質(zhì)因此得到提升。此外，廣州目前登記在冊的社會組織超過8000個，規(guī)模和數(shù)量均居全國前列。社會組織高度發(fā)達(dá)給廣州老舊小區(qū)改造創(chuàng)造有利條件。廣州推出老舊小區(qū)改造功能業(yè)態(tài)正面清單制度，鼓勵有資質(zhì)的社會組織參與小區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、體育等項目運作，為居民就近提供個性化、專業(yè)化服務(wù)，吸引廣大居民關(guān)注和支持舊改，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

　　道阻且長，行則將至；行而不輟，未來可期。近年來，廣州精準(zhǔn)發(fā)力持續(xù)推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作，使這座千年老城煥發(fā)出新的活力。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造也成為廣州提升城市功能品質(zhì)、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。今后，廣州仍需堅持以人民為中心的發(fā)展思想，本著“成熟一個、改造一個，成熟一片、改造一片”的原則，在優(yōu)化人居環(huán)境、改善居住品質(zhì)的同時避免出現(xiàn)商業(yè)化過度、容積率過高等新的問題，把老舊小區(qū)改造這項民生工程落地落實，成為真正的民心工程。

　?。ㄗ髡呤菑V東工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)博士）

　　本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度項目“主流媒體參與超大城市精細(xì)化治理的探索與經(jīng)驗研究——以廣州為例”（項目編號：GD20CXY02）的階段性成果