作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟(jì)課題組（執(zhí)筆：呂風(fēng)勇）

　　城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，是走向現(xiàn)代化的必由之路。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，縣城以及縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著越來越重要的功能。《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》近日印發(fā)，要求“尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)”“增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量”，強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義，也對(duì)盡快提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出了更高要求。

　　充分認(rèn)識(shí)縣域經(jīng)濟(jì)重要地位

　　隨著新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，各地已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到縣域經(jīng)濟(jì)承上啟下的關(guān)鍵地位及其在促發(fā)展、保民生等方面的重要作用。一些地方突出區(qū)域特色，在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面取得了成績(jī)。但從總體上看，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)依然較為薄弱、發(fā)展水平還不夠高、競(jìng)爭(zhēng)力還不夠強(qiáng)。

　　除了少數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市周邊的縣域，我國(guó)大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、增長(zhǎng)動(dòng)能不足?！吨袊?guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2013年至2020年，1760個(gè)樣本縣域的GDP名義年增速為5.5%，較全國(guó)低2.5個(gè)百分點(diǎn)，特別是第二產(chǎn)業(yè)增速為1.7%，較全國(guó)低3.9個(gè)百分點(diǎn)。與大中城市相比，縣域經(jīng)濟(jì)的弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)地位更為凸顯。大中城市的行政級(jí)別相對(duì)較高、地理區(qū)位優(yōu)越、對(duì)外交通便利，資源配置和產(chǎn)業(yè)集聚能力更強(qiáng)，其發(fā)展水平遠(yuǎn)高于縣域?！吨袊?guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2020年，268個(gè)樣本大中城市市轄區(qū)以常住人口衡量的人均GDP是所轄縣域的1.7倍，人均一般公共預(yù)算收入和人均年末金融機(jī)構(gòu)存款分別是后者的2.1倍和2.6倍?？h域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，難以與大中城市形成平衡、協(xié)調(diào)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)重要載體的作用也就難以發(fā)揮。簡(jiǎn)言之，如果縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益不提高，大中小城市功能互補(bǔ)、要素互促、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面就難以形成，更好釋放內(nèi)需巨大潛力、持續(xù)提升勞動(dòng)生產(chǎn)率、有力有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，有力有效提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力變得更為重要和迫切。2021年年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，預(yù)計(jì)到2030年將超過75%。此后，城鎮(zhèn)化空間日漸有限，資源流動(dòng)趨緩，資源再配置難度加大，縣域城鎮(zhèn)化的難度也會(huì)加大。我們需用好當(dāng)前這個(gè)窗口期，盡快提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供支撐，為新型城鎮(zhèn)化提供持續(xù)動(dòng)力。

　　發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

　　縣域經(jīng)濟(jì)地位十分重要，但與城市經(jīng)濟(jì)相比還處于相對(duì)劣勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)地位。受單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和規(guī)模的觀念影響，許多大中城市仍傾向于做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和擴(kuò)張城市邊界，對(duì)周邊縣域的虹吸效應(yīng)強(qiáng)于輻射效應(yīng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展因而受到抑制，兩者競(jìng)爭(zhēng)力差距不斷拉大。同時(shí)，需密切關(guān)注縣域人口流動(dòng)趨勢(shì)及其影響。雖然目前我國(guó)一半左右人口居住在縣域，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，但是部分縣域人口流失的現(xiàn)象已經(jīng)顯現(xiàn)，這也會(huì)對(duì)縣域城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。

　　同時(shí)也要看到，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨難得的歷史機(jī)遇，進(jìn)一步提升其競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)具備許多有利條件。

　　從政策供給看，我國(guó)在暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、加快城鄉(xiāng)融合、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面作出了一系列安排部署，各項(xiàng)工作有力推進(jìn)，這些都為縣域經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展提供了政策支持。

　　從發(fā)展基礎(chǔ)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整已取得明顯進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件持續(xù)優(yōu)化，為提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造了更多有利條件。一方面，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)持續(xù)推進(jìn)，居民收入不斷增加帶來多元化需求，這些都為不同類型的縣域經(jīng)濟(jì)提供了更大發(fā)展空間。在此背景下，縣域經(jīng)濟(jì)多樣性優(yōu)勢(shì)可以充分發(fā)揮，選擇不同發(fā)展路徑以避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)也成為可能。另一方面，交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)改善，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)不斷推進(jìn)，人流、物流和信息流可以在更廣大的區(qū)域內(nèi)交互，為在縣域空間內(nèi)進(jìn)行分散化生產(chǎn)奠定了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，一些規(guī)模較大的大中城市已初具區(qū)域性中心功能，只要推動(dòng)其進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展路徑，抑制盲目擴(kuò)張沖動(dòng)，突出強(qiáng)化服務(wù)創(chuàng)新引領(lǐng)，城市對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的輻射效應(yīng)就能更為有效地發(fā)揮，更好帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要抓手

　　有效提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，需要多方面協(xié)同。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以單純依靠自身力量縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)而言也是如此。進(jìn)一步提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，改善其競(jìng)爭(zhēng)地位，必須匯聚多方力量，找準(zhǔn)推動(dòng)工作的抓手。

　　一是更加重視縣城建設(shè)，著力提升居民生活質(zhì)量和便利度。縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。與大中城市相比，縣城擁有更加充裕的空間，應(yīng)更好發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，著力建設(shè)廣場(chǎng)、公園、綠地以及其他公共活動(dòng)空間，在公共服務(wù)供給、市政設(shè)施和商業(yè)設(shè)施建設(shè)等方面抓緊補(bǔ)短板，不斷增強(qiáng)縣城對(duì)人口的吸引力。

　　二是實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，重點(diǎn)要做強(qiáng)做大縣域特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。除了少數(shù)具有優(yōu)越地理區(qū)位和顯著資源優(yōu)勢(shì)的縣域外，大部分縣域缺乏大規(guī)模集聚多類產(chǎn)業(yè)的能力，聚焦特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，應(yīng)成為其主要發(fā)展路徑。當(dāng)然，有些特色產(chǎn)業(yè)并不一定能夠壯大成為大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，但只要能夠挖掘潛力充分發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)特定的功能目標(biāo)，就能夠激發(fā)特色產(chǎn)業(yè)以及縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使發(fā)展更具有可持續(xù)性。

　　三是發(fā)揮大中城市輻射帶動(dòng)作用，使其增強(qiáng)與縣城發(fā)展的平衡性與協(xié)調(diào)性。當(dāng)前，各類區(qū)域規(guī)劃大多圍繞大中城市展開，并給予相應(yīng)的政策支持，比如大都市圈建設(shè)、國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃、國(guó)家中心城市定位、區(qū)域性中心城市打造等，大中城市由此獲得了更為強(qiáng)勁的發(fā)展助力。相比之下，在輻射鄉(xiāng)村廣袤地區(qū)的諸多縣城中，除了少數(shù)位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市周邊的縣城，普遍存在頂層規(guī)劃少、政策優(yōu)惠力度不足、各類資源供給缺乏等問題。基于這一現(xiàn)狀，大中城市對(duì)周邊縣域產(chǎn)生了強(qiáng)烈的虹吸效應(yīng)。需要看到，高質(zhì)量推進(jìn)城鎮(zhèn)化要求大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是近期公布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》將“大中城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強(qiáng)”列為發(fā)展目標(biāo)。立足新發(fā)展階段，大中城市應(yīng)該以優(yōu)化發(fā)展和功能提升為重點(diǎn)，避免各類城市病出現(xiàn)以及由此導(dǎo)致的城市功能弱化，不斷增強(qiáng)對(duì)縣城的輻射帶動(dòng)作用，以實(shí)現(xiàn)與縣城之間的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。

　　四是提供更多政策支持引導(dǎo)資源集聚，改善縣域經(jīng)濟(jì)的弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)地位。大中城市普遍享有更大力度的政策優(yōu)惠，這在客觀上使縣域經(jīng)濟(jì)處于不公平競(jìng)爭(zhēng)地位。要改善縣域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)地位，需要相關(guān)部門在土地、金融、財(cái)稅等方面給予更多政策支持，助力縣域降低發(fā)展成本、提高資源獲得能力，更好吸引產(chǎn)業(yè)集聚。