國有企業(yè)折射著政府與市場之間的對比關(guān)系。近年來，我國國有企業(yè)國際影響不斷提升，引發(fā)國際社會對政府干預(yù)帶來的市場扭曲的擔(dān)憂，國際社會掀起新一輪關(guān)于國有企業(yè)研究，并提出國有企業(yè)改革方向。新發(fā)展階段，我國國有企業(yè)由過去不斷融入國際大循環(huán)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫B接國際國內(nèi)雙循環(huán)的重要橋梁，國有企業(yè)在構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮舉足輕重的作用。為此，加緊研究并借鑒國際經(jīng)驗，穩(wěn)步推動我國國有企業(yè)改革與發(fā)展，具有重要理論和現(xiàn)實意義。

　　一、國際與國內(nèi)關(guān)于國有企業(yè)改革的研究動態(tài)

　　（一）關(guān)于國有企業(yè)的新界定

　　不同國際機(jī)構(gòu)或協(xié)議對國有企業(yè)有不同的界定，經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）在《OECD國有企業(yè)公司治理指引》中，將國有企業(yè)定義為三種情形：（1）國家占有全部所有權(quán)的企業(yè)；（2）國家占有多數(shù)所有權(quán)的企業(yè)；（3）國家占有少數(shù)所有權(quán)但仍掌控著重要控制權(quán)的企業(yè)。[1]國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)具有下述共同要素：（1）具有自己獨(dú)立的法人身份；（2）至少部分股份資本為政府部門所控制；（3）主要從事商業(yè)或經(jīng)濟(jì)活動。IMF表示，評估政府對企業(yè)實體的控制程度涉及主觀判斷，某些情況下，即使政府擁有較少股份，也可對公司決策施加重要影響。一般認(rèn)為，國有企業(yè)中政府至少持有50%的股份；某些特殊情況下，政府至少持有20%股份。[2]全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）作為最新區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，其對國有企業(yè)的界定體現(xiàn)了新的時代特征。其中第17章《國有企業(yè)和指定壟斷》將國有企業(yè)界定為：主要從事商業(yè)活動，政府在其中，要么直接擁有50%以上的股份資本，要么通過擁有者權(quán)益控制50%以上投票權(quán)的行使，要么擁有任命大多數(shù)董事會或其他同等管理機(jī)構(gòu)成員的權(quán)利。由此可見，國有企業(yè)是從事商業(yè)活動，且政府在其中擁有較大話語權(quán)的企業(yè)。從全球看，國有企業(yè)幾乎涉獵所有行業(yè)，中國、德國、意大利、俄羅斯、瑞典等國的國有企業(yè)數(shù)以千計，法國、意大利、挪威等發(fā)達(dá)國家的國有企業(yè)處于最大公司之列。[3]國有企業(yè)大多集中在公共事業(yè)、能源、銀行業(yè)等重要行業(yè)，這與政府“這只看得見的手”作用密不可分。一是解決市場失靈、提供公共產(chǎn)品問題。對于對社會生活具有重要影響的大型公共設(shè)施、難以向個人收取使用費(fèi)的一般公共產(chǎn)品（如城市道路和路燈）以及初創(chuàng)期的采掘業(yè)，市場機(jī)制難以發(fā)揮作用，必須由政府參與。二是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在供水、電力和公共交通等涉及國計民生的關(guān)鍵性行業(yè)，國有企業(yè)需建立固定的基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。IMF統(tǒng)計，2017年新興市場和低收入發(fā)展中國家的國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中占比超過一半。三是發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。國有銀行是政府調(diào)節(jié)總供給與總需求、促進(jìn)增長和就業(yè)的重要工具。2016年，金磚國家及一些低收入發(fā)展中國家，公共銀行資產(chǎn)占比達(dá)40%以上，德國和葡萄牙等發(fā)達(dá)國家的國有商業(yè)銀行資產(chǎn)占比也超過1/3。二十國集團(tuán)中一半成員的國有商業(yè)銀行資產(chǎn)占比為20%至60%。[4]

　?。ǘ﹪鴥?nèi)外國有企業(yè)快速發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)、新風(fēng)險

　　進(jìn)入21世紀(jì)，特別是中國加入世界貿(mào)易組織之后，經(jīng)濟(jì)全球化向縱深發(fā)展，資源實現(xiàn)了在全球范圍內(nèi)配置，世界各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，這為國有企業(yè)發(fā)展注入動力。隨著經(jīng)濟(jì)高速增長，新興經(jīng)濟(jì)體特別是中國國有企業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大。2018年，全球國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達(dá)45萬億美元，相當(dāng)于全球GDP 的50%。國有企業(yè)在并購市場也叱咤風(fēng)云，自2008年以來，國有企業(yè)年度跨境收購規(guī)模占當(dāng)年全球跨境收購總規(guī)模的比例達(dá)5%至15%。近年來，國有企業(yè)朝著混合所有制、全球化方向發(fā)展。目前，全球最大國有企業(yè)中大約60%的國有企業(yè)實行混合所有制。2018年，全球收益前十大非金融企業(yè)中，有一半是國有跨國公司，包括中石油、德國大眾和沙特石油等。[5]隨著國有企業(yè)快速發(fā)展，國際社會對其詬病也隨之升溫。一是帶來不公平競爭。政府以各種方式向國有企業(yè)提供的支持超出其履行特定公共職責(zé)的成本，政府對國有企業(yè)的隱性擔(dān)保使其獲得優(yōu)惠融資條款，從而使國有企業(yè)具有不公平競爭優(yōu)勢。近年來，IMF在對65個國家的國有企業(yè)進(jìn)行樣本分析結(jié)果顯示，與私人企業(yè)相比，國有企業(yè)的債務(wù)融資成本更低。二是導(dǎo)致績效差。IMF對109個國家約100萬家企業(yè)的樣本分析結(jié)果顯示，國有企業(yè)平均生產(chǎn)率比私人企業(yè)低1/3?？鐕容^分析顯示，農(nóng)業(yè)和制造業(yè)等競爭性強(qiáng)的行業(yè)，國企與私企生產(chǎn)率差距更大；從混合所有制企業(yè)看，政府占有較大股份的企業(yè)生產(chǎn)率最低；從國家治理看，政府治理差對所有企業(yè)帶來傷害，但對國企傷害更大。三是增加財政風(fēng)險。政府隱性擔(dān)保和緊急救助，會刺激國企高管冒險經(jīng)營或過度借貸，增加企業(yè)財務(wù)風(fēng)險，最終會轉(zhuǎn)為財政風(fēng)險。據(jù)IMF估算，目前全球大型國有企業(yè)債務(wù)規(guī)模達(dá)7.4萬億美元，遠(yuǎn)高于2000年的1.4萬億元。IMF樣本分析結(jié)果顯示，有些國家國企債務(wù)規(guī)模超過GDP的20%，占公共債務(wù)存量一半以上，一些國家國企年度外債償付支出超過該國年度出口額的25%。在政府支持最多的年份，金融和非金融國有企業(yè)獲得的政府資助占GDP比例分別為18%和16%。比如，過去三年南非國有能源公司Eskom接受占GDP2.33%的政府救助；過去幾年白俄羅斯政府向國企平均提供占GDP1.5%的補(bǔ)貼和約2%的預(yù)算外支持。[6]四是引發(fā)產(chǎn)能過剩。政府對鋁、半導(dǎo)體和鋼鐵行業(yè)的支持導(dǎo)致市場扭曲，造成產(chǎn)能過剩，引發(fā)國際社會普遍關(guān)切，這是2016年二十國集團(tuán)決定成立鋼鐵產(chǎn)能過剩全球論壇的重要原因。近年來，政府對光伏、新能源汽車等行業(yè)的支持，導(dǎo)致這些市場空間并不大的新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。產(chǎn)能過剩問題成為美國、日本和歐盟關(guān)于世貿(mào)組織改革三方聯(lián)合聲明的核心內(nèi)容，三方多次將引發(fā)產(chǎn)能過剩的補(bǔ)貼列為“有害補(bǔ)貼”，希望在多邊貿(mào)易體系強(qiáng)化補(bǔ)貼規(guī)則①。

　　我國國企體量大，強(qiáng)力控制金融、交通通信、能源和基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)，被國際社會認(rèn)為是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式。國企是我國參與多雙邊貿(mào)易投資協(xié)定談判的焦點(diǎn)，在國際貿(mào)易投資領(lǐng)域還遭遇“所有制”歧視，成為反補(bǔ)貼反傾銷調(diào)查的重要對象。一是WTO針對我國國有企業(yè)的相關(guān)規(guī)則。早在入世談判時，西方國家就認(rèn)識到若中國國企不進(jìn)行改革而進(jìn)入全球貿(mào)易體系，則會帶來巨大摩擦，為此專門針對國有企業(yè)制定了規(guī)則。2001年我國加入WTO時，除接受包括《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）等WTO一般規(guī)則外，還接受若干針對國有企業(yè)的規(guī)則，具體反映在《中國加入世貿(mào)組織議定書》和《中國加入工作組報告書》中，主要包括四個方面：（1）商業(yè)考慮和非歧視。保證國有企業(yè)依據(jù)商業(yè)考慮進(jìn)行購買和售賣，確認(rèn)在非歧視的條款和條件基礎(chǔ)上，其他WTO成員的企業(yè)將擁有與這些企業(yè)在售賣和購買方面進(jìn)行競爭的充分機(jī)會。（2）商業(yè)決策的獨(dú)立性。承諾政府不直接或間接地影響國有企業(yè)的商業(yè)決策，除非與《WTO協(xié)定》相一致。（3）限制補(bǔ)貼。除接受SCM協(xié)定的一般規(guī)則外，承諾將對國有企業(yè)提供的補(bǔ)貼視為“專向性補(bǔ)貼”，接受該協(xié)定第二部分“禁止性補(bǔ)貼”、第三部分“可訴補(bǔ)貼”或第五部分“反補(bǔ)貼措施”規(guī)定的約束。（4）透明度義務(wù)。凡給予或維持的、屬SCM協(xié)定規(guī)定的任何補(bǔ)貼，包括對國有企業(yè)的補(bǔ)貼，都要通知WTO。鑒于美方在我國入世談判中的核心地位，我國關(guān)于國有企業(yè)的上述承諾很大程度上反映美方當(dāng)時訴求。近年來，美歐日連續(xù)發(fā)布關(guān)于世貿(mào)組織改革三方聯(lián)合聲明，規(guī)制公共機(jī)構(gòu)（國有企業(yè)）是其核心內(nèi)容。二是如果申請加入CPTPP，我國必須遵循國有企業(yè)相關(guān)規(guī)則。習(xí)近平主席在2020年11月20日舉行的亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上表示，中國將積極考慮加入CPTPP。2019年正式生效的CPTPP是第一個對國有企業(yè)參與國際貿(mào)易和投資活動提出比較全面的紀(jì)律要求的自貿(mào)協(xié)定。CPTPP第17章《國有企業(yè)和指定壟斷》完全照搬2017年跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）的版本。紀(jì)律要求包括四個方面：非歧視和商業(yè)考慮、法庭和行政機(jī)構(gòu)、非商業(yè)資助、透明度。非歧視和商業(yè)考慮、非商業(yè)資助是紀(jì)律要求的主體。其中，非商業(yè)資助（即補(bǔ)貼）尤為復(fù)雜，核心是各締約方保證不使用對另一締約方的利益帶來“不利影響”或?qū)ζ鋰鴥?nèi)產(chǎn)業(yè)帶來“損害”的非商業(yè)資助，其內(nèi)容涉及非商業(yè)資助的提供者、接受者和所影響的市場及交易活動。與SCM協(xié)定類似，CPTPP并不是禁止所有的資助。SCM協(xié)定只將專向性補(bǔ)貼納入可訴和禁止之列，并對專向性補(bǔ)貼判斷標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)定。CPTPP沒有使用專向性概念，只有當(dāng)國有企業(yè)得到的資助是“因其政府所有權(quán)和控制”，才屬于非商業(yè)資助而被禁止。我國如正式申請加入CPTPP，國有企業(yè)條款的磋商將是繞不過的坎。三是美歐反補(bǔ)貼問題泛化，不利于我國國有企業(yè)的海外發(fā)展。近年來，美國、歐盟、日本為中國國有企業(yè)量身定制升級版反補(bǔ)貼規(guī)則，多次發(fā)表關(guān)于世貿(mào)組織改革三方聯(lián)合聲明，試圖在世貿(mào)組織平臺對我國公共機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼問題提出強(qiáng)化反補(bǔ)貼規(guī)則。2020年以來，美國商務(wù)部公布《關(guān)于反補(bǔ)貼利益及專向性規(guī)定的修訂》，歐盟頒布《針對外國補(bǔ)貼創(chuàng)造公平競爭環(huán)境白皮書》，分別提出新的反補(bǔ)貼認(rèn)定規(guī)則，試圖將反補(bǔ)貼規(guī)則從傳統(tǒng)貨物貿(mào)易向服務(wù)貿(mào)易和境外投資領(lǐng)域延伸，并且首次突破國別認(rèn)定限制，向第三方市場和東道國市場延伸，導(dǎo)致我國國有企業(yè)海外貿(mào)易投資面臨嚴(yán)重障礙。

　?。ㄈ┤蚍秶鷥?nèi)國有企業(yè)的改革動向

　　一是明確國有企業(yè)的權(quán)利與責(zé)任。在制定清晰的所有制政策方面，包括下述內(nèi)容：清晰的職責(zé)、目標(biāo)和分紅政策，董事會專業(yè)化途徑，政府作為所有者的職能及其與財政風(fēng)險監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)，政府履行所有者權(quán)利的方式。有效區(qū)分和分解國有企業(yè)的公益性職責(zé)和商業(yè)性職責(zé)。增強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力，有效監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營，提高透明度，避免政府官員干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營行為。在定期評估國有企業(yè)職責(zé)方面，定期審核全國范圍內(nèi)的國有企業(yè)構(gòu)成情況，評估每一家國有企業(yè)存在的理由和職責(zé)是否有效、是否給納稅人的錢帶來價值。比如，德國每兩年一次審核全國國有企業(yè)構(gòu)成情況，并審核每一家國有企業(yè)存續(xù)的必要性。在選擇合適退出方式方面，需要區(qū)分不同的發(fā)展情景展開選擇適合的退出方式，對于所屬行業(yè)發(fā)展前景差、企業(yè)營利能力弱的國企，應(yīng)出售資產(chǎn)、關(guān)閉企業(yè)，并對企業(yè)職工和企業(yè)所在社區(qū)提供必要補(bǔ)償；對于所屬行業(yè)發(fā)展前景好，且該國具有成熟的退出機(jī)制和制度保障的國有企業(yè)，可通過私有化方式退出。

　　二是防范國有企業(yè)帶來的財政風(fēng)險。在編制公共部門資產(chǎn)負(fù)債表方面，公共部門資產(chǎn)負(fù)債表包含所有國有企業(yè)的財務(wù)操作、資產(chǎn)和負(fù)債狀況，能夠提高每一家國有企業(yè)的財務(wù)透明度，確保國有企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)與公共部門目標(biāo)相一致。公共部門資產(chǎn)負(fù)債表還能反映出，宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊通過存在問題的國有企業(yè)間相互影響產(chǎn)生層疊效益，最終危及國家財政狀況。目前，澳大利亞、新西蘭和英國等國已采用公共部門資產(chǎn)負(fù)債表。IMF認(rèn)為，對一些國家而言，將全部國有企業(yè)納入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表尚需穩(wěn)步推進(jìn)，但那些僅披露中央政府或政府一般財政狀況的國家，應(yīng)通過備忘錄方式補(bǔ)充說明政府向國有企業(yè)提供擔(dān)保情況。在對標(biāo)國家財政目標(biāo)方面，通過設(shè)定國有企業(yè)預(yù)算盈余和債務(wù)總額等指標(biāo)，以實現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)增長、通脹水平和金融穩(wěn)定等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。將非金融類的國有企業(yè)納入財政監(jiān)測目標(biāo)至關(guān)重要，這樣可確保政府能有效監(jiān)測國有企業(yè)的總體債務(wù)水平，并能夠限制政府通過國有企業(yè)來規(guī)避預(yù)算約束，有利于加強(qiáng)財政紀(jì)律，提高財政透明度，避免非金融類國有企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險使得政府被動成為最終“買單人”而承擔(dān)巨大的財政風(fēng)險。目前，拉美地區(qū)許多國家已將大多數(shù)非金融類的國有企業(yè)納入財政監(jiān)測目標(biāo)。在提高透明度方面，國有企業(yè)的年度報表包括公司詳細(xì)信息，以及國有企業(yè)所在行業(yè)的整體、各部門和各公司的經(jīng)營狀況。披露國有企業(yè)財務(wù)報表是發(fā)達(dá)國家的慣例，但新興經(jīng)濟(jì)體常常只披露上市的國有企業(yè)財務(wù)信息。IMF樣本分析顯示，目前，法國、愛爾蘭、新西蘭和瑞典至少已經(jīng)披露最大國有企業(yè)的績效信息；印度、巴拉圭、菲律賓和瑞典等國已發(fā)布國有企業(yè)所在行業(yè)的總體績效報告；巴西、加納、印度、韓國、瑞典等披露國有企業(yè)作為單個企業(yè)的財務(wù)和績效信息。[7]

　　三是完善國有企業(yè)的公司治理體系。在制定合理的定價政策方面，定價規(guī)則必須透明、去政治化，確保國有企業(yè)提供的商品與服務(wù)定價能夠?qū)崿F(xiàn)成本補(bǔ)償。若能源企業(yè)不能通過商品定價實現(xiàn)成本補(bǔ)償，政府必須通過透明方式為企業(yè)提供補(bǔ)償。在完善國有企業(yè)公司治理方面，制定和加強(qiáng)國有企業(yè)的公司治理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)董事會專業(yè)化，確保企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人自主決策，建立良好人事、工資和采購政策，提高企業(yè)經(jīng)營效率。目前，加拿大、德國、荷蘭、瑞士等我國國有企業(yè)要求部分或全部的董事會成員獨(dú)立于政府。自2015年OECD發(fā)布《國有企業(yè)公司治理指引》[8]之后，OECD成員大多數(shù)國企按公司法組建，遵循和私企相同的法律法規(guī)，近一半市值的國企已公開上市。在建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠平衡不同利益攸關(guān)者之間的關(guān)系，確保政府、國企和私企依據(jù)透明、確定的規(guī)則操作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要確保公共事業(yè)領(lǐng)域的國企收費(fèi)能平衡公眾支付能力與企業(yè)成本補(bǔ)償。IMF認(rèn)為，在低收入國家，將監(jiān)管資源匯集到單個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而對所有國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，有利于提升監(jiān)管能力。

　　四是推進(jìn)競爭中性原則。競爭中性原則最早由澳大利亞在1996年提出，旨在確保經(jīng)營者不因所有制而產(chǎn)生競爭優(yōu)勢的一系列制度安排。OECD在競爭中性原則研究和推廣方面發(fā)揮重要作用。自2009年出版《國有企業(yè)與競爭中性原則》之后，2011年，OECD在《競爭中性與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)與政策選擇》中，[9]對競爭中性原則賦予更加一般化定義，討論在一國或區(qū)域內(nèi)部構(gòu)建公平競爭環(huán)境。此后，OECD競爭中性原則主要從貿(mào)易和投資角度，討論國有企業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中扮演的角色、產(chǎn)生的影響以及防范機(jī)制。OECD競爭中性原則包括：競爭中性定義、識別標(biāo)準(zhǔn)、評價準(zhǔn)則、投訴機(jī)制、約束和懲罰機(jī)制，構(gòu)成一個完整的競爭中性原則實施體系，旨在指導(dǎo)國有企業(yè)在公平競爭基礎(chǔ)上參與國際貿(mào)易和投資活動，減少政府干預(yù)和補(bǔ)貼，提高透明度。[10]近年來，歐盟、美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都在大力推行競爭中性原則。

　?。ㄋ模┪覈鴩衅髽I(yè)的市場化改革動態(tài)

　　國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，“國家要為各種所有制經(jīng)濟(jì)平等參與市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁”。2002年黨的十六大報告繼續(xù)上述思路，指出要“形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局”。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)”。黨的十九屆四中全會將十八屆三中全會“平等使用生產(chǎn)要素”更改為“平等使用資源要素”。2020年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，再次重申堅定不移深化市場化改革方向的決心，把社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確認(rèn)為“社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度”的一部分，要求最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)市場規(guī)則體系。

　　我國國企市場化改革取得積極進(jìn)展。截至2019年年底，國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額201.3萬億元，比2012年增加129.9萬億元，年均增長16%；2019年國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入59.1萬億元，比2012年增加21.1萬億元，年均增長6.5%；實現(xiàn)利潤總額3.6萬億元，比2012年增加2萬億元，年均增長8.8%。[11]與發(fā)達(dá)國家相比，我國國有企業(yè)總體規(guī)模、在經(jīng)濟(jì)中的角色和對全球貿(mào)易的影響非常突出。在OECD樣本分析的40個國家，除中國之外的其他國家2015年年底政府全資或控股的國有企業(yè)合計2467家，市值2.4萬億美元，雇傭920萬人；中國中央政府控制的國有企業(yè)有51341家，市值29.2萬億美元，雇傭2020萬人。[12]2019年“財富500強(qiáng)”按銷售收入排名最大公司中，中國大陸和香港、臺灣地區(qū)有129家，第一次超過美國的121家，其中大陸公司多數(shù)是國有企業(yè)。[13]2017至2019年，進(jìn)入世界500強(qiáng)的全國國有資本系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)從67家增加到80家，營業(yè)總收入、利潤總額分別增長17.3%、20.6%，營業(yè)收入利潤率提高0.4個百分點(diǎn)至5.9%，累計上交稅費(fèi)10.9萬億元。其中，中央企業(yè)營業(yè)總收入、利潤總額分別增長17.3%、29.1%，營業(yè)收入利潤率提高0.7個百分點(diǎn)至6.1%，擁有有效專利總量約77萬項，上交國有資本收益2372億元、財政專項利潤3000億元。[14]但總體而言，我國國有企業(yè)盈利能力和生產(chǎn)效率低于民營企業(yè)。IMF在2020年與中國第四條款磋商時表示，若中國國企生產(chǎn)效率提高到與民營企業(yè)的水平，中國經(jīng)濟(jì)中長期產(chǎn)出將會提高約4%。

　　二、雙循環(huán)新發(fā)展格局對國有企業(yè)改革的新發(fā)展要求

　　加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是黨中央基于百年未有之大變局和世紀(jì)未有之大疫情的影響，積極籌劃以更深層次的改革、更高水平的開放加快形成內(nèi)外良性循環(huán)的戰(zhàn)略抉擇。國有企業(yè)特別是中央企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中骨干企業(yè)在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中被賦予新的職責(zé)。

　?。ㄒ唬﹪衅髽I(yè)應(yīng)成為暢通國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略支撐

　　2021年，我國在全面建成小康社會之后，開始邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。面對經(jīng)濟(jì)全球化逆風(fēng)、保護(hù)主義和“去中國化”甚囂塵上的日趨復(fù)雜的外部形勢，作為第二大經(jīng)濟(jì)體，過去資源和市場“兩頭在外”的經(jīng)濟(jì)模式不利于我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。在新發(fā)展階段，國有企業(yè)必須充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，認(rèn)真貫徹新發(fā)展理念，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，大力推動科技創(chuàng)新，打造未來發(fā)展新優(yōu)勢，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　國有企業(yè)應(yīng)在暢通國內(nèi)大循環(huán)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，構(gòu)建國內(nèi)大市場方面發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用。一是通過戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，實現(xiàn)大規(guī)模集成創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品升級，解決產(chǎn)能過剩和資源閑置問題。國有企業(yè)要抓住數(shù)字化轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展新機(jī)遇，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，通過技術(shù)賦能和深化改革，不斷提升自身的經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。二是國有企業(yè)應(yīng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈效應(yīng)，引導(dǎo)上下游產(chǎn)業(yè)鏈上不同所有制企業(yè)，共同確保國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)等各環(huán)節(jié)有序連接、高效運(yùn)行。要以國有大型龍頭企業(yè)為主體，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈、重大投資項目打通堵點(diǎn)、連接斷點(diǎn)，形成上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展的局面，以加強(qiáng)要素保障，保證各類市場和生活服務(wù)業(yè)正常供給，暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會循環(huán)。三是國有企業(yè)要加大關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)裝備投入，著力補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈的短板及缺失環(huán)節(jié)，構(gòu)建完整的生產(chǎn)供應(yīng)體系，打造具有戰(zhàn)略性和全局性的產(chǎn)業(yè)鏈。在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮保障作用，強(qiáng)化維護(hù)國家安全和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的能力，提升國防軍工、能源資源、糧食、戰(zhàn)略性網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的保障水平。

　?。ǘ﹪衅髽I(yè)應(yīng)成為連接國際國內(nèi)循環(huán)的橋梁紐帶

　　新發(fā)展格局以國內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門來封閉運(yùn)行，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國際國內(nèi)兩個市場更好聯(lián)通、國際國內(nèi)兩種資源更好利用，實現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)發(fā)展。國有企業(yè)在聯(lián)通國際國內(nèi)循環(huán)、利用國際國內(nèi)兩個市場和兩種資源等方面應(yīng)發(fā)揮橋梁紐帶作用。

　　國有企業(yè)應(yīng)利用“十四五”期間我國實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放的契機(jī)，依托我國市場優(yōu)勢，全面深度參與國際合作，促進(jìn)國際國內(nèi)雙循環(huán)，促進(jìn)國際國內(nèi)兩個市場良性發(fā)展。一是順應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈向北美、歐洲和亞洲三大區(qū)域匯集的時代潮流，繼續(xù)實施好“走出去”戰(zhàn)略，加強(qiáng)與跨國公司在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域的利益捆綁，推動形成共生的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈，并努力推進(jìn)價值鏈向高端發(fā)展，促進(jìn)更好利用國際市場資源。二是以共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展為紐帶，按照共商共建共享原則，在沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極引入中國龍頭企業(yè)的龍頭產(chǎn)品，提供一流質(zhì)量和一流服務(wù)，塑造以中國制造、中國創(chuàng)造為關(guān)鍵技術(shù)的國際生產(chǎn)體系。三是在國內(nèi)市場，國有企業(yè)應(yīng)利用好自貿(mào)試驗區(qū)和服貿(mào)試驗區(qū)，加強(qiáng)與外資企業(yè)的合作，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”推動形成一批產(chǎn)業(yè)鏈集群，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。同時，主動擴(kuò)大進(jìn)口，推動實現(xiàn)進(jìn)出口平衡，為全球提供總需求，提高我國在國際經(jīng)濟(jì)舞臺上的話語權(quán)和影響力。

　?。ㄈ﹪衅髽I(yè)應(yīng)成為由過去不斷融入國際循環(huán)逐步轉(zhuǎn)向引導(dǎo)國際資源融入國內(nèi)循環(huán)的主力軍

　　改革開放以來，按照國內(nèi)發(fā)展的實際需要，我國經(jīng)濟(jì)以國有企業(yè)為代表，通過向國際市場“要資金”“要技術(shù)”“要資源”“要市場”到“要規(guī)則”，不斷融入國際大市場。在改革開放初期，我國經(jīng)濟(jì)百業(yè)待興，但發(fā)展缺乏啟動資金，對外“要資金”旨在解決發(fā)展的資金瓶頸，“要技術(shù)”解決基本發(fā)展需要。加入世界貿(mào)易組織后，我國快速成長為世界加工廠，兩頭在外的生產(chǎn)模式，對外不僅“要資源”，而且“要市場”，“要規(guī)則”則是更高層次的發(fā)展需要。在這個過程中，國有企業(yè)經(jīng)營管理也經(jīng)歷了“學(xué)樣”“跟跑”“并跑”到在一些領(lǐng)域“領(lǐng)跑”的過程，推動我國經(jīng)濟(jì)也由封閉不斷融入國際大循環(huán)，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和世界貿(mào)易大國。

　　新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟(jì)將在更高水平推進(jìn)開放，我國市場空間大、資源充足、配套產(chǎn)業(yè)齊全、發(fā)展經(jīng)營豐富，這預(yù)示著我國未來發(fā)展前景仍然向好，不僅對大型跨國公司具有較強(qiáng)的吸引力，而且我國會成為發(fā)展中國家自身發(fā)展過程中“要資金”“要技術(shù)”“要資源”“要市場”的對象國。在這個過程中，國有企業(yè)是重要平臺，也是為其他發(fā)展中國家提供發(fā)展資源和發(fā)展經(jīng)營的重要實體，成為引領(lǐng)全球企業(yè)融入國內(nèi)市場的主力軍，在推動全球共同富裕、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體方面發(fā)揮重要作用。

　　三、構(gòu)建新發(fā)展格局中國有企業(yè)改革的基本思路與路徑

　?。ㄒ唬┬掳l(fā)展階段國有企業(yè)改革的基本思路

　　新發(fā)展階段，推進(jìn)國有企業(yè)改革需要處理好三組關(guān)系，通過先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)，確保我國國有企業(yè)有效服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局，成為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、和其他企業(yè)一起公平參與全球和國內(nèi)市場競爭、與全球貿(mào)易規(guī)則有效對接的實體。

　　一是處理好繼承和創(chuàng)新的關(guān)系。在宏觀層面，客觀認(rèn)識到我國國企在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的基礎(chǔ)性作用，通過頂層設(shè)計優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，做到國有資本有進(jìn)有退；在微觀層面，國企改革因企施策，協(xié)調(diào)好社區(qū)、企業(yè)、職工等多重關(guān)系，推動國企改革實現(xiàn)帕累托優(yōu)化，提高公共資源的配置效率。

　　二是處理好政府和市場的關(guān)系。國企是政府干預(yù)資源配置、參與微觀經(jīng)濟(jì)活動的重要手段。國企改革說到底是調(diào)整政府與市場之間關(guān)系，盡可能發(fā)揮市場作用。對于涉及國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈等公共職責(zé)的行業(yè)領(lǐng)域，繼續(xù)發(fā)揮政府的作用，做大做強(qiáng)這些領(lǐng)域的國企；對于其他領(lǐng)域，應(yīng)發(fā)揮市場作用，通過公平競爭提高企業(yè)生產(chǎn)率。

　　三是處理好發(fā)展和安全的關(guān)系。統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事是黨的十九屆五中全會作出的重大部署。發(fā)展是安全的保障，是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。安全是發(fā)展的前提，沒有安全就無從談發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展還有許多短板弱項。國企改革必須統(tǒng)籌好發(fā)展和安全的關(guān)系，通過改革增強(qiáng)競爭能力和風(fēng)險防控能力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

　?。ǘ?gòu)建新發(fā)展格局中國有企業(yè)改革路徑

　　為適應(yīng)構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局要求，必須從戰(zhàn)略高度，以開放心態(tài)，多措并舉，推進(jìn)國有企業(yè)改革。

　　1.堅持新發(fā)展理念，明晰責(zé)權(quán)，大力推進(jìn)國有企業(yè)分類核算、分類考核

　　在摸清國有企業(yè)“家底”，全面梳理中央和地方國有企業(yè)基本情況的前提下，按國有資本總體布局，清晰界定每一家國有企業(yè)職責(zé)范圍，建立國有企業(yè)“退出”機(jī)制。同時，積極推進(jìn)國有企業(yè)分類核算和考核制度。國有企業(yè)的公共服務(wù)職能要作為公益性企業(yè)進(jìn)行管理，必須與商業(yè)活動相分離。若在機(jī)構(gòu)上不能分離，則必須先在會計上實行分離，進(jìn)行分類核算，分類考核。政府對國有企業(yè)公益性業(yè)務(wù)成本，要給予公平、透明、可問責(zé)的補(bǔ)償。此外，定期審核評估每一家國有企業(yè)存在的必要性。對于符合國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的國有企業(yè)，支持其通過并購和專業(yè)化整合發(fā)揮龍頭作用，提高經(jīng)營效率和整體競爭力。對于競爭性行業(yè)和領(lǐng)域，包括能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)市場化改革，吸引更多社會資本投入。對于那些不具備競爭力的非主營業(yè)務(wù)和不良資產(chǎn)，則采取合適方式退出。

　　2.適應(yīng)“三新一高”戰(zhàn)略需要，頂層設(shè)計國有企業(yè)改革工程

　　國有企業(yè)改革是一項系統(tǒng)性工程。在新發(fā)展階段，要貫徹新發(fā)展理念，將國有企業(yè)改革納入構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)一部署，研究確定國有資本總體布局、明確界定國有企業(yè)公共職責(zé)及其權(quán)責(zé)，確保國有資本進(jìn)一步向涉及國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈重要行業(yè)領(lǐng)域以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，夯實國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)揮國有企業(yè)在暢通國內(nèi)大循環(huán)中的引領(lǐng)作用，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈安全。同時，按照新發(fā)展階段全面依法執(zhí)政、提高國家治理能力的要求，健全完善與國有企業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，特別要健全管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，確保國有資本運(yùn)營和國有企業(yè)改革有法可依、有章可循、程序合法，并清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定。

　　3.切實提升國有企業(yè)經(jīng)營效率，有效增強(qiáng)參與構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心競爭力

　　打鐵必須自身硬，國有企業(yè)改革應(yīng)加強(qiáng)財務(wù)管理，通過“他律”促進(jìn)企業(yè)治理改革提高經(jīng)營效率。提升經(jīng)營效率，既是國有企業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)，也是增強(qiáng)公共資源配置的基本要求。第一，參照《OECD國有企業(yè)治理指引》，建立完善的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，著力健全完善國有企業(yè)激勵結(jié)構(gòu)、經(jīng)營者選擇機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制、決策權(quán)力配置等，進(jìn)一步提高國有企業(yè)治理水平，提高國有企業(yè)效率。第二，完善國有企業(yè)信息披露制度，提高透明度。制定不同行業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表編制格式，全面要求所有行業(yè)、所有類型的國有企業(yè)披露其商業(yè)性業(yè)務(wù)資產(chǎn)負(fù)債表，對于公益性業(yè)務(wù)，在不涉密的情況下也鼓勵披露。積極研究編制公共部門資產(chǎn)負(fù)債表的可行性。當(dāng)前要按《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》要求，將所有國有企業(yè)納入資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制，并根據(jù)行業(yè)特征設(shè)置資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，有效防范國有企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)變。第三，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，提升國有企業(yè)活力和競爭力。不斷拓寬混合所有制改革領(lǐng)域和范圍，根據(jù)國有企業(yè)所在行業(yè)特征，合理設(shè)計和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)不同少量私人股權(quán)，增強(qiáng)國有企業(yè)活力。以混合所有制改革為抓手，在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上與民營企業(yè)、中小企業(yè)深化合作，維護(hù)穩(wěn)住產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈，切實增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。

　　4.以嫁接國際國內(nèi)兩個循環(huán)為宗旨，建立健全符合國際慣例的補(bǔ)貼體系

　　對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，參照競爭中性原則，深化國內(nèi)補(bǔ)貼機(jī)制改革。首先，要確保補(bǔ)貼政策遵循市場導(dǎo)向原則、競爭中性原則和有法可依原則，對國有企業(yè)、私人企業(yè)和外企一視同仁?？山梃b發(fā)達(dá)國家政策經(jīng)驗，補(bǔ)貼可向中小企業(yè)傾斜，通過國家科研經(jīng)費(fèi)和政府資助形式支持中小企業(yè)進(jìn)行新技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化。其次，要總量控制財政補(bǔ)貼規(guī)模。遵循國際慣例，補(bǔ)貼集中在研發(fā)與綠色發(fā)展等領(lǐng)域，[15]包括支持基礎(chǔ)研究、競爭前技術(shù)的研發(fā)活動以及支持企業(yè)在節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用與相關(guān)投資方面。再次，改變現(xiàn)有直接補(bǔ)貼企業(yè)的做法，可借鑒美國、日本和德國的通行做法，將補(bǔ)貼資金打包撥給公共科技服務(wù)體系，支持其單獨(dú)研發(fā)提供可擴(kuò)散的技術(shù)，并為企業(yè)提供其他技術(shù)服務(wù)，或者支持其與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。[16]最后，加強(qiáng)補(bǔ)貼紀(jì)律?？山梃b歐盟國家援助制度，建立國家補(bǔ)貼制度，規(guī)范各級政府補(bǔ)貼行為，建立懲戒制度，確保市場公平競爭。

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　　[作者簡介]熊平安，上海商學(xué)院教務(wù)處處長、副教授；秦月星，財政部國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系司研究處處長、副教授?！　?　?、僮ⅲ鹤?017年12月12日在世界貿(mào)易組織第11屆部長級會議期間，美國、歐盟和日本三國貿(mào)易部長發(fā)表第一個聯(lián)合聲明以來，三方已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了7份與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相關(guān)的聯(lián)合聲明，試圖通過多邊規(guī)則對非市場導(dǎo)向政策特別是政府補(bǔ)貼帶來的產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行規(guī)范。