粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展離不開制度協(xié)同，其中立法協(xié)同尤受關(guān)注。但是粵港澳大灣區(qū)有“9+2”市，分屬三個法域，內(nèi)地9市也各有立法權(quán)，由于基本制度、發(fā)展水平、管理理念、思維方式等方面的差異，實現(xiàn)立法協(xié)同實屬不易。當(dāng)前可以新經(jīng)濟、新技術(shù)應(yīng)用和社會新現(xiàn)象領(lǐng)域的立法為突破口，探索立法協(xié)同機制，進而推動全方位的立法溝通交流，不斷擴大立法協(xié)同的范圍。

　　粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的主要障礙

　　粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，有關(guān)立法協(xié)同的問題備受關(guān)注，但立法協(xié)同工作卻進展緩慢，其主要原因至少有四個方面。

　　1.多法域下立法協(xié)同的客觀難度。盡管關(guān)于粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的呼聲很高，但由于粵港澳大灣區(qū)“9+2”市分屬三個法域兩種基本制度，香港屬普通法系、澳門屬大陸法系、內(nèi)地是社會主義法系，從立法形式上就不可能一致；而港澳與內(nèi)地分別實行資本主義制度和社會主義制度的巨大差異，也決定了三地立法的理念不可能完全一致，這在客觀上導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的難度較大。加之一些人誤認為立法協(xié)同一定是共同立法，或是立法上完全一致，進而認為立法協(xié)同是不可能的，這種思維進一步導(dǎo)致相關(guān)人員對立法協(xié)同工作的懈怠。

　　2.思維定勢障礙。香港法治體系較為完善，同時香港實行決策執(zhí)行分離的體制，執(zhí)行部門較少思考改革創(chuàng)新，而立法和決策部門不處于第一線，對于一線面臨的新變化無法感同身受，借鑒其他地方做法進行微創(chuàng)新的迫切性不強。內(nèi)地改革開放以來一直改革不停頓、開放不止步，在改革開放中積極吸納包括香港在內(nèi)其他市場經(jīng)濟和法治發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗不斷完善立法，在與其他地區(qū)制度對接上的思維相對較為開放，但在經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)較高，開放程度已經(jīng)大幅提升的今天，立法上早已跳出主要借鑒香港經(jīng)驗的做法，同時在深化改革和擴大開放面臨的深層制度問題面前出現(xiàn)畏難情緒，進一步探索與港澳制度對接的積極性不強。同時，大灣區(qū)各城市由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距大，思維上也存在不小差異，加之有的城市發(fā)展中存在一定競爭關(guān)系，各有利益考慮，也影響了協(xié)同發(fā)展。

　　3.溝通互動能力不足。從內(nèi)地各地市看，以前主要是學(xué)習(xí)借鑒港澳立法，工作的重點是根據(jù)自己的立法需求去了解港澳的法律，分析其中可以借鑒的部分，并以自己的立法語言在自己的立法中體現(xiàn)。而港澳方面以前接待了很多內(nèi)地的學(xué)習(xí)者，他們只需要按自己的方式解釋自己的法律，不必深入了解內(nèi)地制度中深層的問題與原因。而立法協(xié)同則不同，對于珠三角各城市而言，不僅需要考慮自己的需求和立法語言，還要了解港澳的需求、法治思維、立法語言、立法程序，要讓港澳了解內(nèi)地的法治和立法工作，在這方面目前解釋渠道、溝通能力上還不足。而港澳方面，則要學(xué)會了解內(nèi)地、理解內(nèi)地，以協(xié)商者身份開展商議，促進合作。事實上，在內(nèi)地法治逐漸完善的今天，港澳與內(nèi)地的法治差異，有相當(dāng)一部分已經(jīng)不是簡單的法治完善與不完善的差異，而是各自法治背后的基本制度和歷史文化差異，以及不同法域下的法律語言表達上的差異。但目前各方均未能做到充分了解對方每一份堅持背后的文化原因和思考邏輯，導(dǎo)致溝通和互動上存在一定障礙。

　　4.合作平臺和協(xié)調(diào)機制欠缺。粵港澳大灣區(qū)目前還缺少常態(tài)化的合作協(xié)商平臺。而且大灣區(qū)內(nèi)三個法域造成的制度不一問題突出，使人們忽視了廣東省內(nèi)9地市也存在一些制度不協(xié)調(diào)問題，目前珠三角9地市立法互鑒處于零散自發(fā)行動。經(jīng)濟發(fā)展政策的協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共同推進、環(huán)境保護的一致行動、民生保障的合作都需要制度上的保障，在這些方面目前還欠缺合作平臺機制以協(xié)調(diào)9地地方法規(guī)制度。

　　找準突破口實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同

　　盡管粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同存在著諸多難點和障礙，但改革開放40多年來，珠三角各市，特別是深圳在立法方面有大量借鑒港澳經(jīng)驗的習(xí)慣，珠三角9市立法互鑒意識增強，為立法協(xié)同打下良好基礎(chǔ)。如果各方能夠轉(zhuǎn)變思維慣性和增強行動自覺性，找準突破口，應(yīng)能逐漸實現(xiàn)立法協(xié)同。

　　1.克服思維定勢，提升協(xié)同主動性。一是明晰立法協(xié)同的目標?；浉郯拇鬄硡^(qū)立法協(xié)同的目標并不要求各地立法從內(nèi)容到形式完全一致，也不是要求所有立法完全一致，而是尋求立法上的協(xié)調(diào)，通過立法促進各方緊密合作，確?；浉郯拇鬄硡^(qū)各市共同發(fā)展目標的實現(xiàn)。因此，立法協(xié)同更多的是制度上的銜接，以及在特定領(lǐng)域標準的一致。二是各地要突破思維定勢，加強對其他城市立法的了解、學(xué)習(xí)與借鑒。誠然，如前所述，由于歷史的原因，粵港澳大灣區(qū)“9+2”市分屬三個法域，形成各異的法律體系。香港較早形成較為完善的法治體系，內(nèi)地改革開放40多年的過程中也大力發(fā)展法治，期間大量借鑒了港澳立法經(jīng)驗，目前已經(jīng)初步建立社會主義法治體系，為粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的今天，很多新事物不斷涌現(xiàn)，經(jīng)濟管理、社會治理需要不斷探索新方法、新路徑。面對新問題，各地在探索中都有可能產(chǎn)生一些行之有效的經(jīng)驗做法或解決問題的思路，可供其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。經(jīng)濟發(fā)展水平較高、法治發(fā)展狀況較好的地區(qū)也需要向其他地方學(xué)習(xí)借鑒立法經(jīng)驗，并就共同關(guān)心的問題進行磋商，向立法協(xié)同方向努力。二是要跳出地方利益。大灣區(qū)各城市應(yīng)以更長遠的眼光、更寬廣的視野、更宏大的理想目標思考地方發(fā)展，形成合作動力，更好推動立法協(xié)同。

　　2.建立合作平臺，形成常態(tài)化磋商機制。一是共同建立政府層面的協(xié)調(diào)組織。借鑒其他國家和地區(qū)城市合作經(jīng)驗，在法律框架內(nèi)推進平等的地方政府之間協(xié)同共進。具體可以借鑒法國城市聯(lián)盟、城市合作區(qū)，日本區(qū)域共設(shè)機構(gòu)以及長三角市長聯(lián)席會議、長三角合作辦公室的做法，設(shè)立粵港澳大灣區(qū)行政首長聯(lián)席會議，就共同關(guān)心的問題進行決議。參加聯(lián)席會議的行政首長，不管是特別行政區(qū)的行政長官，還是副省級城市的市長和普通地級市的市長，均平等參與議事并享有同等的表決權(quán)。聯(lián)席會議辦公室為常設(shè)機構(gòu)，有專職工作人員，負責(zé)具體事務(wù)決議前與各市相關(guān)機構(gòu)進行溝通和協(xié)調(diào)，確保提交聯(lián)席會議決議的事項事先經(jīng)過充分溝通從而提高聯(lián)席會議的效率和實現(xiàn)議而能決。二是增加粵港澳高校和科研機構(gòu)之間的交流。共同探討關(guān)系灣區(qū)發(fā)展相關(guān)政策制度的理論與實踐問題，增進相互理解，推動形成共識，為立法互鑒和協(xié)同奠定理論和輿論基礎(chǔ)。三是增加行業(yè)協(xié)會、社會組織之間的交流。共同探討行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展中面臨的新情況新問題新機遇新挑戰(zhàn)，在解決新問題、應(yīng)對新挑戰(zhàn)、利用新機遇中，形成探討行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展規(guī)則的變化。除同行業(yè)外，還應(yīng)增加上下游產(chǎn)業(yè)和跨行業(yè)交流，共商產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的法律問題和跨行業(yè)融合發(fā)展中的法律問題，以新規(guī)則保障和助推產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和各行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

　　3.以新興領(lǐng)域為突破口，推進協(xié)同立法。盡管粵港澳法律制度存在一定差異，但不可否認，在高標準市場體系建設(shè)、準入條件設(shè)定、要素交易規(guī)則完善、貿(mào)易和投資自由化便利化、投資者保護、營商環(huán)境優(yōu)化等方面均有很大互鑒和協(xié)同立法空間，其中新興領(lǐng)域由于沒有既有規(guī)則的束縛，各方在制度制定上均處于研究探索階段，均有溝通交流的需求，比較容易開展協(xié)同立法工作，可以作為協(xié)同立法的突破口。具體而言，可以在新興領(lǐng)域共商立法理念、共同探討科技倫理、把握各種關(guān)系平衡尺度、確定監(jiān)管原則，形成在鼓勵創(chuàng)新的同時，能夠平衡各種關(guān)系，建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管的具體規(guī)則，以及統(tǒng)一技術(shù)標準、服務(wù)標準等。協(xié)同立法方式上可以有兩種方式。一種是就某一事項形成粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的規(guī)制指南、規(guī)則或標準，各地市再在地方立法體現(xiàn)這些規(guī)則、標準，以確保在本地執(zhí)行。共建科技倫理體系，共建科技倫理委員會，在重要問題上形成共同原則規(guī)定，各地市在地方立法中體現(xiàn)這些原則；數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范的共建，數(shù)字領(lǐng)域規(guī)則和標準的協(xié)同制定，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式等相關(guān)的制度共建等，也可以采取這種模式。另一種是直接共同制定制度，主要包括標準、計量、專利等方面制度直接共同制定，以及各種合作區(qū)的共同立法等。

　　(作者系深圳市社會科學(xué)院政法研究所所長、研究員)