作者：郭冠男、陳潤(rùn)（中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）

　　縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一環(huán)。在此進(jìn)程中，需高度重視對(duì)縣城的功能定位及對(duì)其發(fā)展方向的分類引導(dǎo)，積極培育專業(yè)功能縣城，培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，將不同縣城在資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及特色經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)特長(zhǎng)發(fā)揮出來(lái)，更好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　明晰重要意義

　　縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，產(chǎn)業(yè)是縣城發(fā)展的重要根基。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是積極培育專業(yè)功能縣城，對(duì)于增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)承載力和要素集聚效應(yīng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

　　一是有利于把我國(guó)城鎮(zhèn)化速度穩(wěn)定在適宜水平。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平得到快速提升。2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。從其他國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展情況看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%后，不同國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)出現(xiàn)分化。有的國(guó)家城鎮(zhèn)化明顯降速，到65%左右就不再提高；有的國(guó)家表現(xiàn)為緩慢降速，到75%左右進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)；有的國(guó)家城鎮(zhèn)化速度一直保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，到80%左右趨于穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)人口向大中城市集中的趨勢(shì)已經(jīng)放緩，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)將有助于我國(guó)城鎮(zhèn)化速度穩(wěn)定在適宜水平，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略等一系列重大部署持續(xù)提供動(dòng)力。

　　二是有利于增強(qiáng)縣城的承載力、吸引力、輻射帶動(dòng)力。截至2021年年底，我國(guó)縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量約65%。但總體上看，我國(guó)縣城發(fā)展仍相對(duì)滯后，人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配。具體表現(xiàn)為，大部分縣城建設(shè)總體落后，對(duì)人口、資本、技術(shù)等要素的吸引力不足，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)較弱。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，因地制宜補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板弱項(xiàng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城市、縣城和鄉(xiāng)村之間的流動(dòng)，推動(dòng)縣域逐步形成特色鮮明、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、富有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)體系，有助于使縣城生產(chǎn)要素的空間集聚效應(yīng)與產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)，使縣城的承載力、吸引力、輻射帶動(dòng)力全面提升。

　　三是有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？h城是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的重要橋梁，是破解鄉(xiāng)村發(fā)展難題、彌補(bǔ)鄉(xiāng)村發(fā)展短板的重要突破口。我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全改變，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低于非農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化尚在推進(jìn)之中。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、推動(dòng)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕是一項(xiàng)重要任務(wù)，尤其需發(fā)揮好縣城的作用。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，將有力提升縣城對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。

　　找準(zhǔn)建設(shè)重點(diǎn)

　　推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需順應(yīng)縣城發(fā)展規(guī)律、人口流動(dòng)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)變遷態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持科學(xué)把握、精準(zhǔn)定位、分類引導(dǎo)、突出重點(diǎn)、特色發(fā)展。

　　一要順應(yīng)縣城發(fā)展規(guī)律，科學(xué)定位、分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。當(dāng)前，我國(guó)縣城呈現(xiàn)出多層次、非均衡發(fā)展的特點(diǎn)。大城市周邊縣城積極承接城市產(chǎn)業(yè)溢出或功能疏解，全面融入大城市、都市圈及城市群；一大批具有特色產(chǎn)業(yè)或特色市場(chǎng)的縣城經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和要素集聚效應(yīng)明顯。縣城所處區(qū)域不同，發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、腹地面積、環(huán)境容量等各不相同，多層次、非均衡發(fā)展既是客觀趨勢(shì)，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需順應(yīng)縣城發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，充分認(rèn)識(shí)縣城發(fā)展的巨大潛力，立足其資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，對(duì)縣城發(fā)展方向進(jìn)行科學(xué)定位、分類引導(dǎo)。

　　二要研判人口流動(dòng)趨勢(shì)，探索縣城特色化發(fā)展路徑。我國(guó)城鎮(zhèn)化還有巨大空間，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)、落戶、定居仍是大趨勢(shì)。從城市看，部分城市生活成本高，人口過(guò)度聚集，“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”“城市病”等問(wèn)題突出，對(duì)人口的吸納放緩。從縣城看，大城市周邊縣城已經(jīng)成為吸納人口的重要承載地，具有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或產(chǎn)業(yè)集群的縣城在促進(jìn)人口集聚、吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、提供就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)好、潛力大、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的縣城建設(shè)，更好發(fā)揮這些縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的功能，十分重要。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需順應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)，重點(diǎn)做好大城市周邊縣城和專業(yè)功能縣城對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有效吸納。

　　三要實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)綜合施策，大力培育專業(yè)功能縣城。產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐，產(chǎn)業(yè)有特色，縣城發(fā)展才有競(jìng)爭(zhēng)力，縣域經(jīng)濟(jì)才有輻射力。當(dāng)前，縣城產(chǎn)業(yè)尤其是一般性制造業(yè)已呈現(xiàn)出地域化、聚集化、特色化發(fā)展的趨勢(shì)，部分發(fā)展較好的專業(yè)功能縣城在吸引就業(yè)、輻射周邊方面表現(xiàn)突出。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需立足縣情，更好支持這些具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，突出比較優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)縣城利用自身的特色資源、特色文化、特色區(qū)位、特色生態(tài)等培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，健全配套產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化集群式發(fā)展，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐。

　　凸顯產(chǎn)業(yè)特色

　　在培育專業(yè)功能縣城的過(guò)程中，要更好發(fā)揮縣城比較優(yōu)勢(shì)，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)特色化、特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)集群化。

　　一是堅(jiān)持“一縣一策”，瞄準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。實(shí)施差異化戰(zhàn)略，立足縣城自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展實(shí)際，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)確定縣城主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)，聚焦符合政策、市場(chǎng)規(guī)模大且具有地方特色的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展，持續(xù)釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“乘數(shù)效應(yīng)”。同時(shí)，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，科學(xué)編制和完善建設(shè)方案，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，突出企業(yè)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的主體地位。

　　二是完善園區(qū)功能，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力。積極搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集群化、鏈條化發(fā)展，提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)能級(jí)，提高縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載能力。產(chǎn)業(yè)園區(qū)要做好產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸等方面工作的有序銜接；助力特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，拓展招商引資、營(yíng)商服務(wù)、要素配置等方面的應(yīng)用場(chǎng)景；搭建特色創(chuàng)新平臺(tái)，引進(jìn)和培育產(chǎn)業(yè)研究院、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、眾創(chuàng)空間、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園等創(chuàng)新平臺(tái)；積極探索產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)營(yíng)模式，完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資功能。

　　三是健全配套設(shè)施，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。加快形成縣城生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)的良性循環(huán)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)、民生相互促進(jìn)。具體來(lái)看，需著力完善市政交通設(shè)施，暢通對(duì)外連接通道；建設(shè)規(guī)模適度的公共倉(cāng)儲(chǔ)集散回收設(shè)施，配套發(fā)展物流中心和專業(yè)市場(chǎng)，改善縣城消費(fèi)環(huán)境；完善生活配套基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)提升教育、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)和設(shè)施的水平，推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋。

　　四是破解要素制約，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)培育要素保障。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換。著眼破解當(dāng)前制約縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度藩籬和現(xiàn)實(shí)障礙，加快推進(jìn)改革，合理引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化組合、合理配置，強(qiáng)化專業(yè)功能縣城持續(xù)發(fā)展的能力。