□　秦天寶

　　6月19日，聯(lián)合國會員國在紐約聯(lián)合國總部以協(xié)商一致方式通過《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》(以下簡稱《協(xié)定》)。作為《聯(lián)合國海洋法公約》框架下的第三個執(zhí)行協(xié)定，《協(xié)定》對各國海洋權(quán)益影響甚大，也對全球海洋善治帶來諸多啟發(fā)。

　　國家管轄范圍以外區(qū)域海洋覆蓋了全球三分之二以上的海洋面積。近幾十年來，公海和國際海底區(qū)域出現(xiàn)海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化等問題。這些問題依靠包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的既有國際法框架已無法得到妥善解決。

　　2004年，聯(lián)合國大會通過決議，設(shè)立國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題非正式特設(shè)工作組。2015年，各方同意在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下制定具有法律約束力的國際協(xié)定，相關(guān)立法進程正式啟動。立法進程分為籌備委員會會議階段和政府間大會談判階段。

　　在2023年3月舉行的第五次政府間大會續(xù)會上，各方就《協(xié)定》英文文本達成一致。經(jīng)過術(shù)語使用和整體邏輯結(jié)構(gòu)上的調(diào)整和完善，《協(xié)定》最終在6月19日舉行的第五次政府間大會再續(xù)會上正式通過。

　　《協(xié)定》的通過，是全球海洋治理領(lǐng)域的又一里程碑。

　　首先，《協(xié)定》解決了此前國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用無法可依的問題。《協(xié)定》共包含76個條款及兩個附件，內(nèi)容涵蓋海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等四大議題。適用范圍是國家管轄范圍以外區(qū)域，即公海和國際海底區(qū)域。目標是通過有效執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定以及加強國際合作和協(xié)調(diào)，確保國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性當前及長期的養(yǎng)護和可持續(xù)利用。

　　《協(xié)定》條款設(shè)置均衡、內(nèi)容務(wù)實創(chuàng)新：建立了國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源及其數(shù)字序列信息的收集、利用和惠益分享機制，特別設(shè)立獲取與分享委員會，就該領(lǐng)域所涉事項向締約方大會提出建議；規(guī)定了包括公海保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的適用區(qū)域，提案及對提案的公布、審查，就提案進行協(xié)商和評估，劃區(qū)管理工具的建立、決策、監(jiān)測與審查程序等；細化了《聯(lián)合國海洋法公約》中環(huán)境影響評價制度內(nèi)容，特別是就開展環(huán)境影響評價的門檻和因素進行了具體規(guī)定，對環(huán)評程序作出詳細的要求，并前瞻性地規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境評價制度；在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上，對養(yǎng)護和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性方面的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的模式和類型進行具體規(guī)定，設(shè)立能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓委員會，確保該領(lǐng)域能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的定期監(jiān)測和審查。

　　其次，《協(xié)定》的達成體現(xiàn)了多邊主義是應(yīng)對包括海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問題在內(nèi)的全球環(huán)境問題的最佳途徑?！秴f(xié)定》所涉議題是典型的全球環(huán)境問題，這些問題的妥善解決，離不開各國的共同參與和共同努力。正因如此，《協(xié)定》在序言中明確提及“協(xié)調(diào)一致及合作的方式”“制定全面的全球制度”“全人類的利益和需要”“期待實現(xiàn)普遍參與”等，正文也包含了國際合作相關(guān)條款，展現(xiàn)了各方以多邊主義應(yīng)對海洋治理挑戰(zhàn)的決心。與此同時，真正的多邊主義需要考慮到各國發(fā)展水平的不同，各國應(yīng)基于各自的國情采取相應(yīng)行動。《協(xié)定》設(shè)立“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓”專章，并在海洋遺傳資源相關(guān)規(guī)定中特別明確了發(fā)達國家的先期注資義務(wù)，正是回應(yīng)了這一需求。

　　盡管在談判過程中，各方對一些爭議事項持有截然不同的立場，但考慮到解決海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問題的緊迫性，各方仍愿意對其立場進行妥協(xié)，就爭議事項達成務(wù)實性安排。例如，在談判末期最具爭議的是確?！秴f(xié)定》執(zhí)行的資金安排問題以及圍繞海洋遺傳資源貨幣惠益分享的問題等，這也體現(xiàn)了南北雙方的關(guān)鍵癥結(jié)所在。大會最后就此問題達成妥協(xié)安排，成為談判的突破點。

　　作為負責(zé)任大國，我國堅定踐行多邊主義，一直倡導(dǎo)《協(xié)定》應(yīng)是漸進發(fā)展的、公平合理的和普遍參與的。談判中，中國代表團也努力成為彌合不同立場、推動進程向前的關(guān)鍵力量。例如，在“人類共同繼承財產(chǎn)原則”和“公海自由原則”之間沖突難以彌合時，提出人類命運共同體理念可以作為避免爭端、尋找務(wù)實合作路徑的理論基礎(chǔ)，這也成為中國對《協(xié)定》的獨特貢獻之一。

　　最后，《協(xié)定》吸納了海洋治理領(lǐng)域的最新發(fā)展成果，并將對相關(guān)海洋治理進程產(chǎn)生深遠影響。一方面，面對海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問題，《協(xié)定》在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上，吸納了諸多海洋治理領(lǐng)域和全球環(huán)境治理領(lǐng)域的原則和方法，例如污染者付費原則、風(fēng)險預(yù)防原則或風(fēng)險預(yù)防方法、生態(tài)系統(tǒng)方法、海洋綜合管理方法等，并將國際環(huán)境治理領(lǐng)域中有關(guān)環(huán)境影響評價制度的最新發(fā)展成果借鑒至海洋公域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用領(lǐng)域。在機制安排方面，《協(xié)定》借鑒國際環(huán)境條約慣常使用的模式，設(shè)立了締約方大會、科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)、秘書處、信息交換機制、執(zhí)行和遵守委員會等一系列機構(gòu)，確?！秴f(xié)定》的執(zhí)行。

　　另一方面，自《聯(lián)合國海洋法公約》通過后，在過去的四十余年的實踐中已經(jīng)專門建立了一些協(xié)調(diào)各國使用海洋公域的機構(gòu)；此外，還有一些國際和區(qū)域的條約或組織機構(gòu)所涉及的范圍與《協(xié)定》有交叉。《協(xié)定》明確規(guī)定“締約方在參與其他相關(guān)法律文書、框架或全球、區(qū)域、次區(qū)域或領(lǐng)域機構(gòu)之下的決策時，應(yīng)酌情努力促進本協(xié)定的目標”。現(xiàn)階段，《協(xié)定》已然對實現(xiàn)“3030”目標(即到2030年保護至少30%的全球陸地和海洋等系列目標)和“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”發(fā)揮積極作用，并對海洋生態(tài)環(huán)保、落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程產(chǎn)生重要意義。未來，通過機構(gòu)間互動，《協(xié)定》下通過締約方大會等達成的海洋治理最新成果也將對相關(guān)法律文書、框架下的決策產(chǎn)生影響。

　　在第五次政府間大會再續(xù)會上，中國代表團對《協(xié)定》總體予以積極評價，強調(diào)《協(xié)定》后續(xù)實施應(yīng)平衡養(yǎng)護和可持續(xù)利用，兼顧各國利益、國際社會整體利益和人類共同利益，妥善處理與其他海洋治理規(guī)則機制間的關(guān)系，呼吁在《協(xié)定》下形成協(xié)商一致的良好實踐，并闡明在國際海洋法法庭全庭咨詢管轄權(quán)問題上的一貫立場。

　　《協(xié)定》的通過標志著全球海洋公域治理開啟新篇章。作為最大的發(fā)展中國家和成長中的海洋強國，我國需要持續(xù)關(guān)注《協(xié)定》對我國相關(guān)海洋活動的影響，以及對國內(nèi)相應(yīng)的政策法律設(shè)計和理論研究的要求。

　　(作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長)