全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 提高國內(nèi)大循環(huán)覆蓋面
【專題研究:加快構(gòu)建新發(fā)展格局 增強發(fā)展的安全性主動權(quán)③】
作者:張學(xué)良、楊朝遠(分別系上海財經(jīng)大學(xué)教授、上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員,上海師范大學(xué)商學(xué)院講師)
2020年,基于國內(nèi)發(fā)展形勢和國際發(fā)展趨勢,中共中央作出“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的重大戰(zhàn)略部署。2023年1月31日,習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時進一步強調(diào),“要全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面”,為我國全面開創(chuàng)中國式現(xiàn)代化建設(shè)新局面明確了戰(zhàn)略路徑和方向。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局,必須深刻認識提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面的理論、歷史與現(xiàn)實邏輯,以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為路徑推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,以中心城市、都市圈和城市群為主要形態(tài)打造區(qū)域經(jīng)濟增長極,以國家重大區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動為核心引領(lǐng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策,加快形成全國統(tǒng)一大市場。
全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,拓展了城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的理論,是我國區(qū)域發(fā)展政策的歷史延續(xù)和實踐發(fā)展
改革開放以來,我國城鄉(xiāng)關(guān)系與區(qū)域空間格局發(fā)生深刻變革,其中蘊含著一系列豐富的理論創(chuàng)新。城鄉(xiāng)關(guān)系主要經(jīng)歷了以城市發(fā)展為重點的城鄉(xiāng)二元格局的階段、城鄉(xiāng)關(guān)系得到有效調(diào)整但城鄉(xiāng)間不平衡局面未得到根本扭轉(zhuǎn)的階段、黨的十八大以來有效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段。區(qū)域空間格局大致經(jīng)歷了以東部沿海地區(qū)出口加工型經(jīng)濟為主的階段、區(qū)域均衡發(fā)展格局初步形成的階段、黨的十八大以來在新發(fā)展理念指引下區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)更高質(zhì)量的階段。綜上,城鄉(xiāng)關(guān)系從二元分割到融合發(fā)展,區(qū)域發(fā)展從非均衡發(fā)展到相對均衡發(fā)展再到協(xié)調(diào)發(fā)展,我們立足時代發(fā)展需求蹚出了一條適合中國國情的區(qū)域發(fā)展之路,形成了城鄉(xiāng)融合理論和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論等一系列具有中國特色的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展理論成果。
全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,是我國區(qū)域發(fā)展政策的歷史延續(xù)。我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展政策的實施始終致力于提升區(qū)域經(jīng)濟實力、消除城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距,讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民,扎實推進共同富裕。全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,就是破除區(qū)域壁壘,促進資源要素在不同區(qū)域間的合理流動和高效集聚,暢通國內(nèi)大循環(huán),真正形成全國統(tǒng)一大市場,充分體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展政策一脈相承的價值內(nèi)涵。
全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,體現(xiàn)出構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的現(xiàn)實邏輯。經(jīng)濟理論和現(xiàn)實發(fā)展均表明,地區(qū)發(fā)展不平衡是普遍存在的現(xiàn)象。我國的區(qū)域發(fā)展不平衡,在地理空間上呈現(xiàn)出胡煥庸線兩側(cè)差距、東西地區(qū)差距和南北地區(qū)差距,在經(jīng)濟社會領(lǐng)域主要呈現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距。當前,城鄉(xiāng)間各類要素流通渠道尚不完善,區(qū)域內(nèi)部一體化程度有待提升,區(qū)域間發(fā)展的戰(zhàn)略協(xié)同度不高,一定程度上削弱了各類要素在不同區(qū)域空間的流動效率,造成城鄉(xiāng)居民收入差距和區(qū)域間發(fā)展差距。全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,就是進一步提升要素在區(qū)域間流通的效率,釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展的活力、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的紅利,讓資源要素在不同區(qū)域空間充分涌流,有效解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。
以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重要路徑,推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,補齊國內(nèi)大循環(huán)的薄弱點
2014年3月,習(xí)近平總書記在河南省蘭考縣調(diào)研指導(dǎo)時提出,“把強縣和富民統(tǒng)一起來,把改革和發(fā)展結(jié)合起來,把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)是夯實國內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),以縣域為基本單元促進國內(nèi)大循環(huán),可以充分發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用。
堅持把強縣和富民統(tǒng)一起來,打造城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的堅實基礎(chǔ)。消費是國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ),消費增長源于收入增長。應(yīng)堅持以人為本、共同富裕的發(fā)展原則,把農(nóng)村居民增收放在首要位置,通過完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機制,讓廣大群眾真正共享產(chǎn)業(yè)興旺紅利。一方面,引導(dǎo)縣城積極引進發(fā)展?jié)摿Υ?、帶動能力強的?yōu)質(zhì)企業(yè),探索委托招商、輕資產(chǎn)招商、資本招商、平臺招商、“基金+股權(quán)+項目”招商等新模式,引進行業(yè)龍頭企業(yè)和關(guān)鍵配套項目;摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展底數(shù),厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡(luò),為把握產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展方向、精準化提質(zhì)增效打好基礎(chǔ)。另一方面,有效拓寬城鄉(xiāng)居民收入提升的渠道。不斷推出創(chuàng)業(yè)富民工程,強化對中小微企業(yè)的幫扶支持政策,促就業(yè)、保就業(yè),建立城市居民收入增長長效機制;深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,壯大集體經(jīng)濟,深化拓展消費幫扶行動,不斷提升農(nóng)村居民收入水平;著力鞏固脫貧攻堅成果,保障低收入群體生產(chǎn)生活。
堅持把改革和發(fā)展結(jié)合起來,破除城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的體制障礙。當前,我國農(nóng)村勞動力、資本、土地等要素的流動仍有諸多限制。習(xí)近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào),要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘,促進發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng),率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一方面,加快推進農(nóng)村土地制度改革,建立健全農(nóng)村承包土地的經(jīng)營價值評估體系,開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。探索多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營,充分發(fā)揮合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作用,探索土地入股、土地托管、生產(chǎn)服務(wù)、“飛地抱團”等運營模式,推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化、現(xiàn)代化邁進。另一方面,深化農(nóng)村金融改革,加強政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、涉農(nóng)金融機構(gòu)、農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)四方合作,充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用,減少直接補貼,更多以貼息、擔(dān)保、保險等間接方式,建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享機制,撬動更多資本流向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。
堅持把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來,構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的主要通道。城鄉(xiāng)是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一體兩面,城和鄉(xiāng)彼此聯(lián)系、相互依賴,縣域則是城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系的樞紐。提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,需從單向城市化思維向城鄉(xiāng)融合思維轉(zhuǎn)變,加強頂層設(shè)計促進城鄉(xiāng)商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素自由有序流動。一方面,通過共建基礎(chǔ)教育、醫(yī)療培訓(xùn)聯(lián)動平臺,完善養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)對口支援、合作共建協(xié)作機制等方式,使城鄉(xiāng)在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等公共服務(wù)均等化發(fā)展上取得實質(zhì)性進展。另一方面,聚焦基層治理,形成政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、社會廣泛參與的基層治理良好生態(tài),大力提升基層治理社會化、智能化、專業(yè)化水平。
以中心城市、都市圈和城市群為主體空間形態(tài),打造區(qū)域經(jīng)濟增長極,筑牢國內(nèi)大循環(huán)的基本面
提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,需發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用,建設(shè)現(xiàn)代化都市圈,激活有效投資和潛在消費需求,構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。
提升中心城市發(fā)展能級。城市是生產(chǎn)和消費活動的主要集聚地,中心城市則呈現(xiàn)出更高程度的人口和產(chǎn)業(yè)集聚特征。構(gòu)建新發(fā)展格局,強化國內(nèi)大循環(huán)的主體地位,要把中心城市的功能放在更加突出的位置,充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。一方面,提升中心城市核心能級,不斷增“量”提“質(zhì)”,加快高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)和重大新興產(chǎn)業(yè)在中心城市的布局和集聚,完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施,增強中心城市品質(zhì)內(nèi)涵和服務(wù)功能,通過產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、創(chuàng)新策源和改革示范等形成引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的勢能。另一方面,充分發(fā)揮中心城市輻射帶動功能,在資金、產(chǎn)業(yè)和人才等一般性要素輻射的基礎(chǔ)上,強化中心城市對周邊地區(qū)輸送企業(yè)服務(wù)、科技服務(wù)與教育醫(yī)療公共服務(wù)等,進一步提升中小城市吸引力,形成創(chuàng)新示范、輻射引領(lǐng)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。同時,持續(xù)優(yōu)化中心城市的發(fā)展空間和布局形態(tài),完善城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu),促進城市中心城區(qū)和遠郊區(qū)的協(xié)調(diào)互補與良性聯(lián)動發(fā)展。
推進現(xiàn)代化都市圈建設(shè)。小尺度、跨區(qū)域、精準化的都市圈是突破行政邊界的基本單元,有利于促進要素跨區(qū)流動。都市圈是我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系的重要形式之一,發(fā)揮著連接中心城市和城市群的關(guān)鍵樞紐功能。加快現(xiàn)代化都市圈建設(shè),有助于增強中心城市引領(lǐng)帶動作用,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面。一方面,加快推進跨區(qū)域的都市圈建設(shè),以功能定產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)引人口,優(yōu)化人口空間分布格局,重視公共服務(wù)對人口流動的影響,加快形成都市圈“功能—產(chǎn)業(yè)—人口—空間—公共服務(wù)”相協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。另一方面,基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念,建立和完善都市圈跨區(qū)域合作制度,強化大都市圈中心城市與周邊城市之間工作協(xié)調(diào),不斷完善利益共享和補償機制,實現(xiàn)資源在更大范圍內(nèi)的有效布局。
推進城市群一體化發(fā)展。城市群的發(fā)展體現(xiàn)了生產(chǎn)從企業(yè)聚集到產(chǎn)業(yè)聚集再到城市聚集的延伸,蘊含著“1+1>2”的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng),本質(zhì)上是城市體系不斷完善和整合的過程。進入新發(fā)展階段,應(yīng)著力推動城市群的一體化發(fā)展,釋放城市群的高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿ΑR环矫?,提升城市群科技?chuàng)新能級。率先布局和形成一批基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)科學(xué)研究中心,攻克“卡脖子”技術(shù)難題;聚焦信息技術(shù)、生物技術(shù)與新能源等新興產(chǎn)業(yè),超前謀劃、提前布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),把城市群打造成為科技創(chuàng)新高地。同時,大力推進數(shù)字經(jīng)濟、完善數(shù)字化新基建,以數(shù)字化融合上下游產(chǎn)業(yè)鏈、強化城市間經(jīng)濟發(fā)展的共享聯(lián)動。另一方面,加快城市群軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展、銜接互補;加強城市群內(nèi)部重要港口、站場、機場等路網(wǎng)的連通性,促進城市群內(nèi)港口群、機場群統(tǒng)籌資源、信息共享、分工協(xié)作、互利共贏,提高城市群交通樞紐體系整體效率,以交通基礎(chǔ)設(shè)施“大升級”暢通經(jīng)濟循環(huán)“大動脈”。
以國家重大區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動為引領(lǐng),統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策,暢通國內(nèi)大循環(huán)的樞紐線
當前,區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已基本覆蓋我國國土空間,部分地區(qū)還具備多重戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢。由于各地在區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施基礎(chǔ)、戰(zhàn)略定位及政策安排等方面有較大差異,需加快建立多渠道的區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制,推動區(qū)域重大戰(zhàn)略的聯(lián)動發(fā)展。
推進毗鄰區(qū)域合作,加速塊狀經(jīng)濟融合。我國區(qū)域板塊之間在功能定位、經(jīng)濟發(fā)展階段和利益訴求等方面有較大差異,提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,需堅持差異化協(xié)同理念,率先著眼于大城市周邊和省際毗鄰區(qū)域,推進行政邊界、地理邊界、經(jīng)濟邊界和社會文化邊界多維耦合。一方面,深入推進大城市與周邊城市空間協(xié)同發(fā)展。發(fā)揮大城市要素、資源、功能輻射作用,推進大城市與周邊小城市交通共聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興、服務(wù)共建、生態(tài)共保、人才共享,引導(dǎo)周邊小城市有序承接大城市功能疏解,不斷增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動能,破解大城市周邊發(fā)展可能存在的“燈下黑”問題。另一方面,促進省際毗鄰地區(qū)融合發(fā)展,在規(guī)劃管理、土地管理、投資管理、要素流動、財稅分享等方面深入探索一體化發(fā)展體制和利益協(xié)同機制。
立足地理交通線,深化經(jīng)濟廊帶建設(shè)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入推進,我國已形成“園區(qū)(開發(fā)區(qū))—新城(新區(qū))—都市圈(都市區(qū))—城市群”等大小錯落有致、形態(tài)復(fù)雜多樣、功能完備一體的區(qū)域發(fā)展格局,并在交通立體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展條件下逐漸呈現(xiàn)出彼此嵌套、互補融合的特征。提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,需利用好流域經(jīng)濟帶、交通經(jīng)濟帶等強化區(qū)域合作的重要戰(zhàn)略平臺,以線串點、以點帶面。比如,建設(shè)長江經(jīng)濟帶現(xiàn)代化綜合立體交通走廊,打造鐵路、水運、航空、公路廣覆蓋、集成式綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò),加快沿線區(qū)域全球供應(yīng)鏈樞紐城市建設(shè),推進東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深度融合發(fā)展,優(yōu)化長江流域生產(chǎn)力布局;以黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展為紐帶進一步聯(lián)動?xùn)|西,加快黃河故道建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟走廊,謀劃鄭(鄭州)—洛(洛陽)—西(西安)高質(zhì)量發(fā)展帶建設(shè),優(yōu)化黃河流域生產(chǎn)力布局;以京杭大運河及淮河流域次區(qū)域發(fā)展等為紐帶貫通南北,打造中原—長三角經(jīng)濟走廊,串聯(lián)長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展兩大國家戰(zhàn)略。
強化重大戰(zhàn)略聯(lián)動,統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來,諸多區(qū)域重大戰(zhàn)略為區(qū)域內(nèi)的互動與聯(lián)通發(fā)揮了示范帶動作用,也構(gòu)筑了區(qū)域市場間的強大引力場。提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面,需順應(yīng)市場規(guī)律,進一步推動區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同,推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展全國一盤棋。以“數(shù)字經(jīng)濟”“飛地經(jīng)濟”重構(gòu)國家戰(zhàn)略聯(lián)動機制,引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域以及相關(guān)企業(yè)賦能后發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改造升級,構(gòu)建跨區(qū)域、數(shù)字化的公共服務(wù)資源共享平臺,改善區(qū)域數(shù)字連通性,提高遠距離產(chǎn)業(yè)對接能力;不斷探索完善毗鄰區(qū)合作模式、“蛙跳式”對口合作模式、新型“飛地經(jīng)濟”合作模式、“托管式”合作模式,破除區(qū)域經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的空間距離限制。
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