體國經(jīng)野:中國省制的由來與傳承
作者:華林甫(國家社科基金重大項目“清史地圖集”首席專家,中國人民大學清史研究所教授、歷史地理學研究中心主任)
省級政區(qū)既代表管理的行政范圍,也彰顯區(qū)域的發(fā)展特色,更與經(jīng)濟社會發(fā)展和人們生活息息相關(guān),維系著你我的鄉(xiāng)土認同。
《周禮》記載:“惟王建國,辨方正位,體國經(jīng)野,設(shè)官分職”,故行政區(qū)劃屬于體國經(jīng)野之道。行省制度從金末濫觴、元朝正式開始推行而延續(xù)至今,塑造了中國行政區(qū)劃體系與區(qū)域發(fā)展格局,影響著社會活動的方方面面。
“省”的來龍去脈:中央機關(guān)地方化與歷代行省劃分
目前我國的政區(qū)層級有省、縣、鄉(xiāng)三級。“省”的起源,可以追溯到久遠的歷史時期。
現(xiàn)在的省是地方政區(qū),早期的“省”則為朝廷的中央機關(guān)。中國古代史上著名的“三省六部制”主要包括:尚書省,由漢魏皇帝的秘書機關(guān)“尚書臺”發(fā)展而來,南北朝時始稱“尚書省”,其組織機構(gòu)定型于隋唐,下轄吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部六部,元世祖時廢;中書省,始設(shè)于三國魏,是發(fā)布皇帝詔書、中央政令的最高機構(gòu),沿至隋唐成為全國政務(wù)中樞,明洪武時廢;門下省,原為皇帝的侍從機構(gòu),西晉始稱“門下省”,南北朝時權(quán)力逐漸擴大,隋唐時與中書省同掌機要,并負責審查詔令、簽署章奏等,金朝廢。尚書、中書、門下三省各自存在時間有長有短,它們并存的時間則有七百多年之久;六部存在的時間更長,直到清末新政時才予以改變。
“行省”本義為中央派朝廷官員到地方行使“省”的權(quán)力。行省制度源頭在魏晉隋唐,原為中央機關(guān)“省”的派出機構(gòu),因軍事征伐的需要而臨時設(shè)置,事畢即撤。金朝后期,內(nèi)憂外患使統(tǒng)治陷于危機,設(shè)置行尚書省是其加強統(tǒng)治的一種措施。金朝后期曾設(shè)立過臨潢、撫州、北京、山東、南京、西京等三十多個行尚書省,其行省首腦由朝廷委派,可以直接聽取朝廷政令而處理軍國大事,有利于中央集權(quán)。金朝行省制度對后世影響深遠。
如果說行省制度萌芽于金朝,那么元朝則是它的確立時期。金朝稱“行尚書省”,元世祖時把尚書省并入中書省,故元朝派駐地方辦事的機構(gòu)稱“行中書省”,簡稱“行省”。“行省”是中央機關(guān)地方化的結(jié)果。
元朝行省起初是臨時性機構(gòu),后因軍事征伐時間較長,漸成定制,其職能也由只管軍事而變?yōu)榧婀苊裾?。元初行省的設(shè)置和轄區(qū)分合不定,到元成宗大德年間才逐漸穩(wěn)定。元順帝至順元年(1330年)基本維持在一中書省和十行省的狀態(tài)。中書省既是中央政府,又直接管轄首都周邊約九十萬平方公里的“腹里”政區(qū),十個行省包括嶺北行省、遼陽行省、河南江北行省、陜西行省、甘肅行省、江浙行省、江西行省、湖廣行省、四川行省、云南行省。元朝的行省制度為后世所繼承,一直影響至今。
明洪武初年因襲元制,洪武九年(1376年)改行中書省為承宣布政使司。洪武十三年(1380年)發(fā)生胡惟庸黨案,朱元璋廢中書省、罷丞相,原中書省轄區(qū)直接隸屬于六部,故稱“直隸”。從此,中央機關(guān)不再使用“省”這一名稱。也正因如此,“行省”被改置后,轄區(qū)性質(zhì)未變,仍稱“行省”或簡稱“省”。永樂元年(1403年)建北京,十一年(1413年)增置貴州承宣布政使司,十九年(1421年)設(shè)立北直隸(京師),原直隸改稱南直隸(南京)。此后終明一代,兩京(兩直隸)十三布政使司成為常制,合稱十五省。兩京(兩直隸)是指京師(北直隸)、南京(南直隸),十三個布政使司是:山東、山西、河南、陜西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、云南、貴州。
清軍于順治元年(1644年)入關(guān),去掉“北直隸”的“北”字,次年改“南直隸”為江南省,原明十三省不變??滴醭酰鼋鲜榻K、安徽二省,析湖廣省為湖南、湖北二省,從陜西省分出甘肅省,于是形成內(nèi)地十八省。同時,清朝陸續(xù)在邊疆地區(qū)設(shè)立了盛京、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺五個將軍轄區(qū);西藏是駐藏大臣與達賴、班禪共治,青海屬于西寧辦事大臣治理,內(nèi)蒙古則屬于理藩院管轄,全國的高層政區(qū)治理結(jié)構(gòu)渾然一體。晚清發(fā)生邊疆危機,光緒年間邊疆新建五省,其中臺灣省在甲午戰(zhàn)爭后割讓給日本,1945年回歸祖國大家庭。
民國年間,熱河、察哈爾、綏遠、青海、寧夏改建為省,川邊改建為西康省,直隸省改名河北省,奉天省改名遼寧省,并且設(shè)立了南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個特別市,加上原有的23個省,到1929年時全國共有29個省、7個特別市和西藏、蒙古2個地方。特別市于1930年改稱行政院院轄市,1947年改稱直轄市。1947年舊中國的政區(qū),有12個直轄市、35個省和2個地方。
1949年中華人民共和國成立,百廢待興。截至1951年底,全國省級政區(qū)單位調(diào)整為29個省、8個行署區(qū)、1個自治區(qū)、1個地方、1個地區(qū)和13個直轄市,共有53個省級政區(qū)。1958年底全國省級政區(qū)調(diào)整為29個,其中有22個省、2個直轄市、4個自治區(qū)、1個省級籌備委員會(西藏)。1958年至1987年的30年間,設(shè)立西藏自治區(qū),天津恢復(fù)直轄市,增加了兩個省級政區(qū)。1988年建立海南省,1997年增置重慶直轄市和香港特別行政區(qū),1999年增置澳門特別行政區(qū),目前全國34個省級政區(qū)的格局就此形成。
多民族統(tǒng)一國家與建省模式
疆域由政區(qū)組成,政區(qū)支撐著疆域。依譚其驤院士研究,“歷史中國”是以清朝完成統(tǒng)一以后、帝國主義入侵中國以前的清朝版圖作為歷史時期中國的范圍,凡在此范圍之內(nèi)無論漢族還是少數(shù)民族建立的政權(quán),都是“歷史中國”疆域的組成部分。據(jù)譚其驤主編《中國歷史地圖集》第八冊,清朝盛時疆域東瀕大海,西到蔥嶺、巴爾喀什湖,北起外興安嶺、薩彥嶺,南含南海諸島。歷史上中華民族主要在此地域范圍內(nèi)繁衍生息、設(shè)置政區(qū),創(chuàng)造了燦爛的中華文明。
任何一個省級政區(qū)都是中國的有機組成部分。省級政區(qū)的數(shù)量,從古到今大體是逐漸增多的。省級政區(qū)數(shù)目的增加,與疆域廣狹、民族關(guān)系、開發(fā)程度、省域劃分原則有密切關(guān)聯(lián)。在長期的歷史演進中,中華大地形成了中華民族多元一體的格局。元朝疆域廣闊,北至北海(今北冰洋或貝加爾湖)、南含南海諸島,但政區(qū)管理較為粗放,陜西行省管轄了秦嶺之南屬于長江流域的漢中盆地,湖廣行省從長江中游一直管轄到海南島、南海諸島,把“犬牙相制”原則發(fā)揮到了極致。明朝時期,朝廷直接管轄長城以南地區(qū),所以元朝嶺北、遼陽行省都沒有了,卻設(shè)置了一個跨江越淮、規(guī)模超大的南直隸,也是運用“犬牙相制”原則的結(jié)果。清朝盛時疆域面積達一千三百多萬平方公里,漢族與少數(shù)民族之間交往交流交融,形成多民族統(tǒng)一國家,內(nèi)地十八省與邊疆少數(shù)民族地區(qū)實行因地制宜的管理體制。
作為中華民族大家庭的中國,地域上是一個整體,每個省份都有深厚的歷史積淀??傮w而言,增設(shè)省級政區(qū)的模式有三種:省內(nèi)分家式、鄰壤切塊式、邊疆開發(fā)成熟式。以省內(nèi)分家式產(chǎn)生的新省,歷史上較多,如:明朝北直隸、山東、山西是分解元中書省的結(jié)果,浙江、福建是從元江浙行省分出來的;清初江南省分為江蘇、安徽兩省,湖廣省分為湖北、湖南兩省,陜西省分為陜西、甘肅兩省。寧夏與海南建省、重慶直轄市建立,也都是省內(nèi)分家模式。鄰壤切塊式建省的數(shù)量相對少一些,如明初河南布政使司由元河南江北行省大部和中書省小部組成,貴州分自四川、云南、湖廣,民國西康省由四川的雅安以西部分和西藏喀木地區(qū)組成,1949年的平原省分自河北、河南、山東三省等。
邊疆開發(fā)成熟式是較為成功的建省模式,如晚清邊疆五省的建立。晚清有海防、塞防之爭,海疆與陸疆其實同等重要。乾隆中期平定準噶爾部、平定回疆,西域地區(qū)得以故土新歸,故名“新疆”。嘉慶末年,龔自珍寫了一篇《西域置行省議》,頗具遠見。同治年間中亞浩罕國軍人阿古柏侵占新疆南部、沙俄霸占伊犁,左宗棠收復(fù)新疆后,光緒十年(1884年)新疆建省。因沙俄割占了中國巴爾喀什湖以東以南五十多萬平方公里領(lǐng)土,伊犁已暴露在國境前線,省會只得東移到迪化府(今烏魯木齊市)。中法戰(zhàn)爭中,法國軍隊一度占據(jù)基隆、進攻淡水,臺灣在軍事上的重要性凸顯,于是光緒十一年(1885年)臺灣建省。其實,早在乾隆初就有人提議臺灣建省,沈葆楨于同治十三年(1874年)、袁保恒于光緒二年(1876年)都曾提議臺灣單獨建省。清朝東北地區(qū)一直是柳條邊封禁之區(qū),近代中國失去黑龍江以北至外興安嶺、烏蘇里江以東至海一百多萬平方公里土地后,沙俄仍然虎視眈眈,日俄戰(zhàn)爭對我國主權(quán)造成嚴重損害,形勢逼迫清政府采取對策,于是光緒三十三年(1907年)奉天、吉林、黑龍江建省。晚清邊疆五省建立的意義重大,但朝廷缺乏國家層面建省的長遠計劃,只能被動應(yīng)對,令人唏噓。
關(guān)于內(nèi)外蒙古、西藏建省的提議,也始于晚清。雖然清末沒能實現(xiàn),但對后世影響甚大,民國年間熱河、察哈爾、綏遠、青海、寧夏、西康建省都成為事實。
省制演進的規(guī)律性認識
行省制度七百多年來的歷史變遷彰顯著旺盛的生命力;省制長期保持良好運行,并隨時代的變化而不斷完善與發(fā)展,表現(xiàn)出強大的調(diào)適韌性。從元明清以來長時段考察省制演進的規(guī)律性認識,要而述之,約有以下數(shù)端:
首先,具有長期的穩(wěn)定性。七百多年來的地方管理實踐已充分表明,省制具有穩(wěn)定的政治文化與社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。許多省份、省域、省名是元明清時期確立的。某個省份一旦建立,盡管省名可能會更改、省會可能會遷移、省境也可能會有局部的調(diào)整,但該省份作為一個實體不僅生命力頑強,內(nèi)部結(jié)構(gòu)也比較穩(wěn)定。例如浙江,南宋以來一直管轄十一個府級政區(qū),目前仍有十一個地級市。又如,福建號稱“八閩”,從北宋到明朝中期都保持著八個府級政區(qū),清朝增加了一個府級政區(qū),現(xiàn)代則形成了九個地級市。政區(qū)穩(wěn)則國家穩(wěn),省制定則社會定。
其次,具備強大的調(diào)適能力。省制長期運行并不斷適應(yīng)時代需求,很有韌性。內(nèi)在的調(diào)適能力使省制滿足了歷史時期向邊疆延伸的需要,所以清朝以來長城之外也新增了多個省份。新中國成立尤其是改革開放以來,省制形成類型多樣化、組合發(fā)展的趨勢,及時適應(yīng)了經(jīng)濟社會高速發(fā)展的時代新需求。從省制政區(qū)類型上看,不論是省、自治區(qū)、直轄市還是二十世紀末創(chuàng)立的特別行政區(qū),都是因時制宜、因地制宜的。
再次,擁有強大的內(nèi)聚力。政區(qū)是國家權(quán)力的空間配置,元明清以來省制演變一個恒定不變的主軸是歷代中央政府一直掌控、領(lǐng)導(dǎo)著行省,體現(xiàn)了中國強大的內(nèi)聚力。省級政區(qū)的設(shè)置彰顯了國家意志和民族團結(jié)。我們的大中國以省級政區(qū)為紐帶在歷史時期已凝聚成一個整體,各個民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起,都是中華民族共同體的一分子。
從次,是領(lǐng)土主權(quán)的明證。西漢設(shè)置西域都護,唐朝設(shè)立安西、北庭都護府,表明新疆自漢唐以來一直屬于中國。南海諸島,南宋以來有“千里長沙”“萬里石塘”等記載,明朝以來屬于海南島的崖州、萬州等政區(qū)管轄,所以盡管海南省1988年才建立,但省域作為一個整體自宋明以來就形成了。元朝在澎湖列島設(shè)立澎湖巡檢司,屬于福建行省泉州府晉江縣;清康熙二十二年(1683年)收復(fù)臺灣及其附屬島嶼,設(shè)臺灣府,屬于福建省;光緒十一年(1885年)臺灣建省,為清末二十三省之一。臺灣自古以來就是中國的神圣領(lǐng)土。
最后,是文化認同的紐帶。全國諸省各具特色,省域之間、省內(nèi)各地均存在文化認同感。例如,北宋設(shè)立京東路,后分為京東東路、京東西路,金滅北宋后改為山東東路、山東西路,這是作為省名“山東”的來歷,從此也就有了“孔孟之道、儒家文化起源于山東”的說法和文化認同。皖南、皖北認老鄉(xiāng),也是基于自清初以來逐漸形成的整體政區(qū)“安徽省”。
省級政區(qū)的設(shè)置和調(diào)整折射著中華大地的歷史變遷,見證著中華民族多元一體格局的歷史演進,凝結(jié)著古往今來豐富的治理智慧。它將自然風貌、人文特色、歷史傳承熔鑄其中,既標定了地理疆域的劃分,也塑造著每個中國人的心靈故鄉(xiāng)。
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