作者：程國(guó)強(qiáng)（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院“杰出學(xué)者”特聘教授，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)”委員）、肖雪靈（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究助理）

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國(guó)家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，把脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政的突出位置，作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題，走出了一條中國(guó)特色減貧道路。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是“十四五”期間“三農(nóng)”工作特別是脫貧地區(qū)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)任務(wù)，必須抓緊抓實(shí)幫扶政策有效銜接這一關(guān)鍵，進(jìn)一步完善幫扶機(jī)制、提升政策效能，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

　　加強(qiáng)幫扶政策有效銜接對(duì)守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線意義重大

　　黨的十八大以來，中央不斷加大對(duì)脫貧攻堅(jiān)的支持力度，形成有利于貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象加快發(fā)展的扶貧戰(zhàn)略和政策體系，既包括針對(duì)幫扶對(duì)象的兜底救助、就業(yè)增收、基本公共服務(wù)等分類精準(zhǔn)幫扶政策，也包括促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地區(qū)扶持政策，還包括財(cái)政、金融等綜合支持政策。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要堅(jiān)決守住脫貧攻堅(jiān)成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白”。

　　守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須以幫扶政策有效銜接為路徑。確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果必須堅(jiān)守的底線。守好底線，就必須系統(tǒng)總結(jié)借鑒脫貧攻堅(jiān)時(shí)期行之有效的做法，在系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，分類做好幫扶政策的延續(xù)、調(diào)整、優(yōu)化，既要保持政策的連續(xù)性，又要增強(qiáng)政策的有效性，當(dāng)務(wù)之急是要強(qiáng)化防返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期對(duì)貧困戶、貧困村進(jìn)行識(shí)別并建檔立卡，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前也要建立健全防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)監(jiān)測(cè)對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。與此同時(shí)，要精準(zhǔn)分析幫扶對(duì)象返貧致貧的原因，針對(duì)性地采取產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、綜合保障等幫扶措施，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧和新的致貧。

　　守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須以政策兜底保障為基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，社會(huì)兜底保障作為“五個(gè)一批”的托底手段，將農(nóng)村社會(huì)救助與扶貧開發(fā)政策相銜接，形成了低保以及特困供養(yǎng)與各領(lǐng)域救助全方位兜底的“大救助”格局，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了重要支撐。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期仍需依靠政策來兜準(zhǔn)底、兜穩(wěn)底、兜牢底，更好地發(fā)揮社會(huì)安全閥作用。今后兜底保障的重點(diǎn)是要在健全分層分類、包容普惠的社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建常態(tài)化救助幫扶機(jī)制和兜底保障體系，更加有效織密織牢民生保障網(wǎng)。

　　守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須以構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制為支撐。促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收、脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的根本措施與長(zhǎng)效機(jī)制，必須鍥而不舍加以推進(jìn)，確保幫扶政策在更長(zhǎng)的時(shí)間里發(fā)揮效力。建立鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵是要抓好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期涉及面最廣、帶動(dòng)人口最多，既是增強(qiáng)脫貧地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)、提升造血功能的主要依托，也是增加脫貧群眾收入、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力的重要途徑。今后圍繞守底線，必須推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、提檔升級(jí)，形成脫貧人口持續(xù)增收、脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。增加就業(yè)是最有效最直接的脫貧方式，為此，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期建立了扶貧車間、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、勞務(wù)輸出、公益性崗位等就業(yè)支持政策體系。當(dāng)前守住底線，必須更加注重深化勞務(wù)協(xié)作、促進(jìn)就地就近就業(yè)、加強(qiáng)技能培訓(xùn)等多措并舉，進(jìn)一步夯實(shí)脫貧群眾就業(yè)增收基本盤。

　　分類優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)幫扶政策有效銜接

　　必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，仍然面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。如部分農(nóng)村脫貧人口勞動(dòng)技能薄弱、就業(yè)增收困難、收入穩(wěn)定性差，返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)更加突出；許多脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低，對(duì)消費(fèi)幫扶有較強(qiáng)依賴，尚未形成穩(wěn)定的就業(yè)帶動(dòng)格局。而脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶政策，雖然具有較強(qiáng)的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和有效性，但也帶有一定的臨時(shí)性，且具有較強(qiáng)的特惠性和超常規(guī)性特征。

　　因此，推進(jìn)幫扶政策有效銜接，必須深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的指示精神，“過渡期內(nèi)要保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。對(duì)現(xiàn)有幫扶政策逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握調(diào)整節(jié)奏、力度、時(shí)限，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”。也就是要根據(jù)過渡期鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的要求，在保持政策總體穩(wěn)定的同時(shí)，對(duì)幫扶政策該延續(xù)的延續(xù)、該調(diào)整的調(diào)整、該優(yōu)化的優(yōu)化。

　　第一，做好幫扶政策的延續(xù)。對(duì)幫扶政策中補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策，在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)，如兜底救助類政策要繼續(xù)保持穩(wěn)定。

　　第二，推進(jìn)幫扶政策的調(diào)整。糾正和改進(jìn)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期在教育、醫(yī)療、住房、飲水等部分民生保障領(lǐng)域存在的政策“懸崖效應(yīng)”和不平衡性，著力拓展政策的包容性、常態(tài)化，進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)，并根據(jù)脫貧人口實(shí)際困難給予適度傾斜。

　　第三，促進(jìn)幫扶政策的優(yōu)化。堅(jiān)持開發(fā)式幫扶方針，以增強(qiáng)脫貧人口和脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展活力為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)就業(yè)等發(fā)展類政策優(yōu)化為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從短期突擊性舉措轉(zhuǎn)向構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制、從特惠臨時(shí)性幫扶轉(zhuǎn)向普惠包容性支持、從超常規(guī)集中資源支持脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向常態(tài)化全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

　　加快幫扶政策銜接的重點(diǎn)舉措

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓”。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要指示精神，必須加快推進(jìn)幫扶政策的有效銜接，突出重點(diǎn)難點(diǎn)、分類精準(zhǔn)施策，進(jìn)一步強(qiáng)化政策的支撐保障作用。

　　第一，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的根本之策。要更加注重鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，建立形成脫貧人口持續(xù)增收致富的長(zhǎng)效機(jī)制。一要鞏固提升脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。保障資金、人才、技術(shù)等要素投入，進(jìn)一步提高銜接資金和涉農(nóng)整合資金用于特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，注重產(chǎn)業(yè)后續(xù)長(zhǎng)期培育，把區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二要以全產(chǎn)業(yè)鏈思維推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，引進(jìn)龍頭企業(yè)補(bǔ)齊營(yíng)銷、設(shè)施上的短板，打造種養(yǎng)、加工、貿(mào)易一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈，拓展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增值增效空間，為吸納更多農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)創(chuàng)造條件。三要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等有機(jī)銜接，通過拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。注重發(fā)揮科技的支撐作用，提升農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率，更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和節(jié)本降險(xiǎn)。四要不斷強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。完善道路交通設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商平臺(tái)、批發(fā)市場(chǎng)與區(qū)域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接，打通農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷堵點(diǎn)；加強(qiáng)農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用，提升特色產(chǎn)業(yè)電子商務(wù)支撐服務(wù)水平，培育和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)品牌，充分釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村消費(fèi)的巨大潛力。

　　第二，強(qiáng)化脫貧人口就業(yè)增收機(jī)制。就業(yè)是保障脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收的基本盤。外出務(wù)工是脫貧人口就業(yè)的重要渠道。為此，要根據(jù)脫貧人口勞動(dòng)能力，完善和加強(qiáng)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策。一是完善就業(yè)扶持和培訓(xùn)體系，提升就業(yè)匹配度。搭建好用工信息服務(wù)平臺(tái)，注重發(fā)揮大齡困難群眾在畜牧養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝方面的技能儲(chǔ)備，增強(qiáng)人力資本和技能經(jīng)驗(yàn)就業(yè)匹配的有效性；提升就業(yè)培訓(xùn)實(shí)效，大力推進(jìn)以工代訓(xùn)、新型學(xué)徒制培訓(xùn)等職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)勞動(dòng)力從體能型向技能型轉(zhuǎn)變，不斷提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，幫助脫貧人口實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。二是對(duì)于有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的脫貧人口，要深入開展跨省及市縣間勞務(wù)協(xié)作。輸出地要履行好主體責(zé)任，完善就業(yè)服務(wù)體系，打造區(qū)域勞務(wù)品牌，加大定向、定點(diǎn)、有組織輸出力度，及時(shí)與勞務(wù)協(xié)作伙伴開展勞務(wù)對(duì)接、技能培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)等合作交流；輸入地要履行好幫扶責(zé)任，發(fā)揮建筑、物流、電力等勞動(dòng)密集型行業(yè)吸納就業(yè)的作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)用工單位盡量把脫貧人口穩(wěn)在輸入地。三是對(duì)于農(nóng)村婦女、輕中度殘疾人等弱勞力、半勞力和無法外出的脫貧人口，組織其通過公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業(yè)，吸納更多脫貧人口家門口就業(yè)。

　　第三，著力壯大脫貧地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，要以縣域?yàn)橹匾d體，發(fā)揮好縣域輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的作用，促進(jìn)脫貧地區(qū)整體發(fā)展。統(tǒng)籌培育本地支柱產(chǎn)業(yè)和承接外地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分利用勞動(dòng)力資源，以縣域?yàn)橹麝嚨匕l(fā)展就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的縣域富民產(chǎn)業(yè)，圍繞“一縣一業(yè)”，打造具有地方特色的區(qū)域公共品牌。積極引導(dǎo)從農(nóng)村走出去的人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、公共服務(wù)升級(jí)改善、人才資金等要素回流，提升縣域綜合承載能力，增強(qiáng)脫貧地區(qū)特別是重點(diǎn)幫扶縣發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的基礎(chǔ)支撐，要全面加強(qiáng)和充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和兜底作用。盤活農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，避免簡(jiǎn)單的入股分紅，引導(dǎo)農(nóng)戶特別是脫貧戶和監(jiān)測(cè)對(duì)象有效嵌入產(chǎn)業(yè)鏈中，實(shí)現(xiàn)脫貧人口就地就近就業(yè)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利更多更公平地惠及全體成員。對(duì)脫貧攻堅(jiān)期間形成的新集體資產(chǎn)確權(quán)和移交，注重發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的增收效益，積極探索公益性資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)村集體資產(chǎn)保值增值。在集體經(jīng)濟(jì)收益分配環(huán)節(jié)，根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況向困難成員傾斜，使他們?cè)谝延姓咝远档妆Ｕ匣A(chǔ)上，進(jìn)一步獲得集體經(jīng)濟(jì)收益的托底支持，形成守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　第四，著力加強(qiáng)和完善兜底保障政策。按照基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性要求，進(jìn)一步完善兜底保障政策體系。一要強(qiáng)化防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，做到精準(zhǔn)識(shí)別。精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)測(cè)對(duì)象是兜底保障政策發(fā)揮作用的前提，也是維護(hù)社會(huì)公平正義的需要。為此，要加快推動(dòng)制定統(tǒng)一的救助對(duì)象和低收入人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定辦法，簡(jiǎn)化優(yōu)化認(rèn)定程序，審核確權(quán)下放，提高識(shí)別效率；建立區(qū)域內(nèi)幫扶信息跨部門分享利用機(jī)制，促進(jìn)跨部門信息交換共享、數(shù)據(jù)分析比對(duì)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、跟蹤監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警困難群眾返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，提升政策干預(yù)的前瞻性，增強(qiáng)幫扶救助的時(shí)效性。二要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群兜底保障。推動(dòng)兜底保障政策逐步銜接與平滑過渡，強(qiáng)化兜底保障的制度性供給，對(duì)符合條件的防返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象予以政策疊加幫扶，有效防止規(guī)模性返貧。三要合理設(shè)置保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“懸崖效應(yīng)”，又要切實(shí)兜住民生底線。四要加快健全分層分類的社會(huì)救助體系。一方面，要立足于社會(huì)救助制度的兜底性、基礎(chǔ)性功能定位，完善基于收入、支出以及急難等因素返貧致貧人口的救助制度；另一方面，在加強(qiáng)物質(zhì)救助的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化服務(wù)類社會(huì)救助供給，通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)救助，探索發(fā)展型、關(guān)愛型救助。

　　（本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中政府與市場(chǎng)的關(guān)系及協(xié)調(diào)研究”〔71933004〕階段成果）