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明確縣城功能定位 推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)

發(fā)布時(shí)間:2022-08-16 15:39:00來(lái)源: 光明網(wǎng)-《光明日?qǐng)?bào)》

  作者:房宏琳(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院研究員、黑龍江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員);陳秀萍(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院副研究員)

  今年5月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》指出,縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。

  縣級(jí)城市承載著我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的多項(xiàng)重要功能

  至2021年底,我國(guó)縣域常住人口7.4億人,占全國(guó)人口總量的52%;縣城及縣級(jí)市的城區(qū)人口合計(jì)2.5億人,占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的27.5%。當(dāng)前階段,縣級(jí)城市承載著我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的多項(xiàng)重要功能。

  縣城是進(jìn)一步提高我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的著力點(diǎn)。2021年底我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.7%,但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅46.7%,兩組數(shù)據(jù)的差距來(lái)自農(nóng)民工就業(yè)與戶籍的分離。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),有利于促進(jìn)農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化,實(shí)現(xiàn)“可進(jìn)可退”,即“進(jìn)”可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),“退”可回歸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),甚至可以實(shí)現(xiàn)兩方面兼顧。農(nóng)村居民對(duì)本地區(qū)縣級(jí)城市環(huán)境更熟悉,定居縣城能夠更快融入城市生活。當(dāng)前,多數(shù)農(nóng)民工在城市就業(yè)的地點(diǎn)不穩(wěn)定,他們中絕大多數(shù)不僅不會(huì)在城市購(gòu)買(mǎi)住房,而且會(huì)盡力壓縮生活物品方面的消費(fèi),以防止搬家?guī)?lái)的不便和浪費(fèi)。如果縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)有了顯著提升,就會(huì)有大量農(nóng)民工定居縣城,由于居住和就業(yè)穩(wěn)定,他們中絕大多數(shù)會(huì)買(mǎi)房、買(mǎi)車(chē)、買(mǎi)各類(lèi)生活用品,從而釋放出巨大消費(fèi)潛力。因此,推進(jìn)以縣城為重要載體的就地就近城鎮(zhèn)化,應(yīng)是我國(guó)進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化水平的主要著力點(diǎn),也是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的潛力所在。

  縣城是返鄉(xiāng)農(nóng)民工的主要定居地。近年來(lái),我國(guó)農(nóng)民工老齡化速度在加快。2021年我國(guó)2.93億農(nóng)民工的平均年齡為41.7歲,比2015年提高3.1歲;50歲以上農(nóng)民工數(shù)量占比達(dá)到27.3%,比2015年增長(zhǎng)近10個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民工主要從事重體力勞動(dòng),年齡超過(guò)50歲時(shí)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)將會(huì)大幅減少,進(jìn)而面臨居住地選擇問(wèn)題。定居縣城能夠滿足絕大多數(shù)農(nóng)民工購(gòu)房、就業(yè)、照顧家庭、教育子女的需求,生活質(zhì)量和幸福感較高,因此成為絕大多數(shù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的選擇。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,近幾年選擇在本地就近就業(yè)的中老年農(nóng)民工比例明顯增加,2021年本地農(nóng)民工平均年齡46.0歲,而外出農(nóng)民工平均年齡僅36.8歲,本地農(nóng)民工數(shù)量比2015年增長(zhǎng)了11%,同期外出農(nóng)民工的數(shù)量?jī)H增長(zhǎng)1.8%。特別是“80后”農(nóng)民工,絕大多數(shù)選擇留在縣城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè);少數(shù)人返鄉(xiāng)從事種植養(yǎng)殖業(yè),并主要選擇就業(yè)在農(nóng)村、居住在縣城的模式。

  縣城是三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的落腳點(diǎn)。為補(bǔ)齊現(xiàn)代化建設(shè)中的“三農(nóng)”短板,提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、增加農(nóng)民的收入,我國(guó)大力倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)能夠解決鮮活農(nóng)產(chǎn)品保存問(wèn)題,減少農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)民能夠通過(guò)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等組織參與到農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié),還可以獲得加工業(yè)環(huán)節(jié)的部分收益,從而增加經(jīng)濟(jì)收入,因此,發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要路徑??h城一端連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,另一端連接消費(fèi)市場(chǎng),有利于聚集勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素,是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)最適合的區(qū)域,是一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要落腳點(diǎn)??h城也是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)的重要供應(yīng)地,比如景點(diǎn)周邊的縣城往往都是鄉(xiāng)村旅游住宿、餐飲服務(wù)的重要供應(yīng)地。以休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售,已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要途徑。

  縣城是當(dāng)前我國(guó)釋放經(jīng)濟(jì)活力的重點(diǎn)區(qū)域。我國(guó)幅員遼闊,各地區(qū)具有不同的發(fā)展優(yōu)勢(shì),眾多縣級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)類(lèi)型豐富多樣,這使得縣域經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的發(fā)展活力。位于城市群和都市圈范圍內(nèi)或周邊的縣城,可以借助地理位置優(yōu)勢(shì)承接大城市的人口、產(chǎn)業(yè)和功能,享受到大城市發(fā)展的正外部效應(yīng),在大城市的市場(chǎng)拉動(dòng)作用下不斷釋放自身經(jīng)濟(jì)活力。具備先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專(zhuān)業(yè)功能的縣城,可以借助自身特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì),通過(guò)差異化競(jìng)爭(zhēng)釋放發(fā)展活力。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城,可以成為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集聚區(qū),重點(diǎn)吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,為服務(wù)“三農(nóng)”提供有效支撐,并在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過(guò)程中不斷釋放發(fā)展活力。位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城,能夠承接生態(tài)超載地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移,發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè),為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供有力支撐,在實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的過(guò)程中不斷釋放發(fā)展活力。

  推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力點(diǎn)

  推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),要堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念,尊重縣城發(fā)展規(guī)律,統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要,因地制宜補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板弱項(xiàng),提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

  一體化規(guī)劃縣級(jí)城市和鄉(xiāng)村建設(shè),通過(guò)兩輪驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面,立足本地區(qū)資源區(qū)位條件、環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位,一體化規(guī)劃縣城與鄉(xiāng)村建設(shè),包括城市區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等,明確城鄉(xiāng)整體發(fā)展思路。另一方面,完善鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè),滿足老年農(nóng)民更愿意在鄉(xiāng)村居住的需求。促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)路網(wǎng)和交通系統(tǒng)建設(shè),鼓勵(lì)發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目,推進(jìn)建設(shè)鄉(xiāng)村旅游路產(chǎn)業(yè)路;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水防澇設(shè)施建設(shè),逐步推動(dòng)市政供水供氣供熱向城郊村延伸。加強(qiáng)縣城與鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施功能互補(bǔ)、環(huán)境共建,最大限度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。

  推動(dòng)縣城建設(shè)全面提檔升級(jí),提高縣城的綜合承載能力。推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能,建立嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)體系,整治城市環(huán)境衛(wèi)生死角,實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的污水收集處理和生活垃圾分類(lèi)處理設(shè)施,補(bǔ)齊縣級(jí)城市公共衛(wèi)生短板。推進(jìn)市政公用設(shè)施提檔升級(jí),完善養(yǎng)老院、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施,健全全民健康保障、全民健身、智慧廣電公共服務(wù)工程,提升縣城公共服務(wù)配套設(shè)施質(zhì)量。推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療服務(wù)建設(shè),加快城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療聯(lián)合發(fā)展,以滿足縣城人口對(duì)就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等各類(lèi)服務(wù)的需求,提高縣城綜合承載能力。

  以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn),引導(dǎo)社會(huì)資本參與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展??h城的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興都離不開(kāi)社會(huì)資本的支持。與鄉(xiāng)村相比,縣城能夠聚集更多現(xiàn)代生產(chǎn)要素,提供更加便利的發(fā)展條件,對(duì)社會(huì)資本的吸引力更強(qiáng),更有利于推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。為吸引更多更好的社會(huì)資本,縣城和鄉(xiāng)村都要加大力氣優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,引導(dǎo)和支持各類(lèi)市場(chǎng)主體參與三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一方面引導(dǎo)他們下鄉(xiāng)建立綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,另一方面支持引導(dǎo)工商資本和金融資本參與縣級(jí)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn),建設(shè)城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的冷鏈物流設(shè)施,讓縣城成為承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體,成為三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的落腳地,成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)兼業(yè)的主要選擇地;支持落戶企業(yè)不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈,重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益高、就業(yè)容量大的縣域富民產(chǎn)業(yè);規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作模式,鼓勵(lì)中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)。

  以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為方向,構(gòu)建內(nèi)涵更加豐富的縣域產(chǎn)業(yè)體系。目前多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,存在產(chǎn)業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、層級(jí)低、工業(yè)不夠發(fā)達(dá)、服務(wù)業(yè)不夠興旺、產(chǎn)業(yè)體系較為單一等問(wèn)題。由于產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá),提供的就業(yè)機(jī)會(huì)少,導(dǎo)致縣城很難留住人才。為推進(jìn)縣城發(fā)展,必須以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為方向,以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為抓手,以人才配置為重點(diǎn),將當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、特色文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合,大力開(kāi)發(fā)具有當(dāng)?shù)靥厣募庸I(yè)和服務(wù)業(yè),建成具備地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),延長(zhǎng)和拓寬產(chǎn)業(yè)鏈,完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施,夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

  推進(jìn)綠色發(fā)展和科技發(fā)展,讓“生態(tài)宜居、方便智慧”成為縣級(jí)城市的名片??h城的建設(shè)必須堅(jiān)守綠色發(fā)展理念,將“生態(tài)宜居”作為首要建設(shè)目標(biāo)。發(fā)揮縣級(jí)城市后發(fā)優(yōu)勢(shì),借鑒現(xiàn)代城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn),利用現(xiàn)有高科技手段,建立完善的軟硬件系統(tǒng),將縣城打造建設(shè)成為智慧型城市,不斷縮小與大城市的發(fā)展差距。

(責(zé)編:常邦麗)

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